«Εθνική Αρχή» και «εθνική πολιτική» και για την πολιτική προστασία

Το ζήτημα δεν είναι πώς θα βαφτίσουμε τον νέο φορέα πολιτικής προστασίας, αλλά πρωτίστως να συνειδητοποιήσουμε την ανάγκη μιας γενικά αποδεκτής εθνικής πολιτικής στον τομέα αυτόν και μιας θεσμικής αναδιοργάνωσης με τα εξής χαρακτηριστικά: σταθερές και οριοθετημένες δομές πολυεπίπεδης λήψης των αποφάσεων, λειτουργικός διαχωρισμός των «κύριων» από τις «υποστηρικτικές» αρμοδιότητες, πρακτικές επιχειρησιακού αυτοματισμού (κατάλογος κινδύνων, πρωτόκολλα συντονισμού) και συγκεκριμένοι «κανόνες εμπλοκής», όπου ο καθένας γνωρίζει ανά πάσα στιγμή «πώς» και «πότε» πρέπει να ενεργήσει.

Στην προχθεσινή κοινοβουλευτική συζήτηση με φόντο τις πρόσφατες καταστροφικές πυρκαγιές, ο πρωθυπουργός εκδήλωσε την αδιαπραγμάτευτη διαφωνία του στην πρόταση της αντιπολίτευσης για τη θέσπιση μιας «Ανεξάρτητης Αρχής», αρμόδιας για θέματα πολιτικής προστασίας. Η αντίρρηση αυτή θεμελιώθηκε μάλιστα σε λόγους αρχής, καθʼ όσον η πολιτική προστασία, ως θεσμική αποστολή, εμπίπτει αποκλειστικά στον «σκληρό πυρήνα» του κράτους και εξ αυτού του λόγου δεν μπορεί να μεταφερθεί σε άλλους φορείς εκτός της στενά ιεραρχικής δομής των υπουργείων.

Επικαλέστηκε μάλιστα ως ομοειδές το παράδειγμα των αρμοδιοτήτων της Πυροσβεστικής ή της Αστυνομίας, οι οποίες δεν δύνανται να εκχωρηθούν σε Ανεξάρτητες Αρχές, αλλά οφείλουν να παραμένουν εσαεί στον «σκληρό πυρήνα» της υπηρεσιακής εξάρτησης από τους εκάστοτε κρατούντες και ασκούντες την κυβερνητική λειτουργία. Οι επισημάνσεις αυτές, που παρουσιάζουν μεγάλο θεωρητικό και πρακτικό ενδιαφέρον, επισύρουν μια σειρά από παρατηρήσεις που επιχειρούν από μια διαφορετική σκοπιά να απαντήσουν στο ίδιο ερώτημα: είναι πράγματι ασύμβατη η θεσμοθέτηση μιας ανεξάρτητης ή εθνικής Αρχής με την άσκηση των αρμοδιοτήτων πολιτικής προστασίας;

Οπως έχει ήδη επισημανθεί στο -γενικώς αποδεκτό από το σύνολο του πολιτικού κόσμου- «Πόρισμα Γκολντάμερ», αλλά και σε πρόσφατες πρωτοποριακές αποφάσεις της ΚΕΔΕ, η λύση για τον ανασχεδιασμό της πολιτικής προστασίας πρέπει να αναζητηθεί σε ένα λειτουργικό σχήμα «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», όπου το ένα επίπεδο θα συμπληρώνει το άλλο, ανάλογα με το είδος του κινδύνου, τον «δομικό» ή μη ρόλο του και την προδιαγεγραμμένη θέση του στο διοικητικό σύστημα (κράτος, αποκέντρωση, αυτοδιοίκηση). Οι δε «αρμοδιότητες» του κάθε φορέα πρέπει να νοούνται ως «κρίκοι» στην «αλυσίδα» μιας ενιαίας δημόσιας πολιτικής, που ασκείται σε διαφορετικές φάσεις, υπό τον στιβαρό συντονισμό ενός ενιαίου «εθνικού κέντρου» (Εθνικός Φορέας Πολιτικής Προστασίας), που αναλαμβάνει την «επιτελική ευθύνη» παρακολούθησης του όλου κύκλου διαχείρισης των κρίσεων (πρόληψη, καταστολή, αποκατάσταση).

Το πόρισμα υιοθετεί στην πραγματικότητα το λειτουργικό πρότυπο της αμερικανικής Ομοσπονδιακής Εθνικής Αρχής «Federal Emergency Management Agency» (FEMA), που συντονίζει τη δράση και συνεργάζεται στενά με όλους τους εμπλεκόμενους φορείς πολιτικής προστασίας, τόσο σε ομοσπονδιακό επίπεδο όσο και σε αυτό των πολιτειών ή των δήμων. Στη χώρα μας, που δεν διαθέτει βεβαίως ομοσπονδιακές δομές, μια τέτοιου τύπου «Εθνική Αρχή» έχει προταθεί να λειτουργήσει (Πόρισμα Γκολντάμερ, ΚΕΔΕ, Σχέδιο Νόμου Αντιπολίτευσης) ως το ενιαίο κέντρο σχεδιασμού και συντονισμού μιας «εθνικής πολιτικής» για την πολιτική προστασία, όπου τα Εθνικά Σχέδια Διαχείρισης θα συνδυάζονται με την ουσιαστική δραστηριοποίηση των αποκεντρωμένων ενοτήτων και των αυτοδιοικητικών δομών α’ και β’ βαθμού, οι οποίες θα καταρτίζουν τα ολοκληρωμένα τοπικά και περιφερειακά σχέδια προστασίας για όλες τις φάσεις διαχείρισης μιας κρίσης.

Στην επιστημονική κοινότητα της χώρας μας έχει, επίσης, διαμορφωθεί μια ευρύτερη συναντίληψη για τη θεσμική αναδιοργάνωση της πολιτικής προστασίας, που απηχεί τις «καλές πρακτικές» του εξωτερικού και αναφέρεται ιδίως στο δοκιμασμένο μοντέλο του αμερικανικού εθνικού - επιτελικού φορέα. Κατά καιρούς, μάλιστα, έχει προταθεί να συσταθεί αυτή η εθνική αρχή είτε α) ως ημι-ανεξάρτητη Αρχή εκτός κυβερνητικής ιεραρχίας (πιο κοντά στο αγγλοσαξονικό πρότυπο της «agency»), που θα υπάγεται στην εποπτεία του Κοινοβουλίου ως εγγύηση διαφάνειας και συναινετικής λειτουργίας είτε β) ως λειτουργικά αποκεντρωμένη δομή της Κεντρικής Διοίκησης, με διακομματική - συναινετική ανάδειξη της ηγεσίας της (γαλλικό μοντέλο) και κατʼ εξοχήν συντονιστικό και σχεδιαστικό ρόλο σε όλες τις «κύριες» και «υποστηρικτικές» αρμοδιότητες πολιτικής προστασίας είτε, τέλος, γ) ως sui generis «Γενική Γραμματεία», με οριζόντιες όμως συντονιστικές αρμοδιότητες και ευρύτερες δυνατότητες παρέμβασης σε διυπουργικό επίπεδο.

Σε κανένα από τα ανωτέρω προτεινόμενα εναλλακτικά διοικητικά σχήματα, εξάλλου, η πολιτική της πολιτικής προστασίας δεν απομακρύνεται από τον «σκληρό πυρήνα» του κράτους. Οι δε υπηρεσίες της Πυροσβεστικής, της Αστυνομίας ή του Στρατού, που αυτονοήτως εμπίπτουν στον «σκληρό πυρήνα» της εκτελεστικής λειτουργίας, εντάσσονται κι αυτές στην «εθνική πολιτική πολιτικής προστασίας» και συντονίζονται επιχειρησιακά από τον εθνικό επιτελικό φορέα.

Οι αμερικανικές αστυνομικές ή πυροσβεστικές Αρχές μπορούν, για παράδειγμα, να ασκούν τα καθήκοντά τους στο πλαίσιο του εθνικού ή περιφερειακού σχεδιασμού της FEMA, χωρίς βεβαίως αυτό να επηρεάζει στο ελάχιστο ούτε τον υπηρεσιακό τους ρόλο ούτε τη φύση των κατασταλτικών καθηκόντων τους. Είναι, συνεπώς, εντελώς άτοπο να υποστηρίζεται ότι με έναν τέτοιο φορέα εκχωρείται ο «σκληρός πυρήνας» του κράτους σε μια ανεξάρτητη Αρχή τύπου ΑΣΕΠ ή ΕΣΡ. Η παρανόηση έγκειται στο ότι συγχέονται οι κλασικές «ανεξάρτητες Αρχές» που προβλέπει το Σύνταγμα ως εγγυήσεις διαφάνειας, αξιοκρατίας και αντικειμενικότητας για την προστασία δικαιωμάτων των πολιτών απέναντι στον κίνδυνο αυθαιρεσίας της εκάστοτε κυβερνητικής πλειοψηφίας με τους «ανεξάρτητους φορείς» ή Αρχές διαχείρισης ή ρύθμισης μιας οριζόντιας δημόσιας πολιτικής (τύπου ΡΑΕ ή ΕΕΤΤ), που κυριαρχούν στο αγγλοσαξονικό και σκανδιναβικό διοικητικό σύστημα, ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του 1980.

Οι Αρχές αυτές επιλέγονται συνήθως για λόγους οργανωτικής ευελιξίας και αποτελεσματικότητας στη διαχείριση συγκεκριμένων δημόσιων πολιτικών και δικαιολογούνται με την επίκληση είτε των αυξημένων αναγκών συντονισμού μιας πληθώρας εμπλεκόμενων μερών είτε της απαίτησης να απαλλαγεί η εφαρμογή τους από τις ποικίλες εξαρτήσεις του στενού κυβερνητικού -και κομματικού- ελέγχου. Οι περισσότεροι άλλωστε τομείς, όπου δραστηριοποιούνται τέτοιου τύπου «agencies» ή επιλέγεται το μοντέλο των «Εθνικών Φορέων», είναι στρατηγικής σημασίας για το κράτος και τα δικαιώματα των πολιτών, όπως η ρύθμιση της ενέργειας ή η διαχείριση του υδάτινων πόρων ή άλλων υψηλής προτεραιότητας περιβαλλοντικών αγαθών.

Εν τέλει, το ζήτημα δεν είναι πώς θα βαφτίσουμε τον νέο φορέα πολιτικής προστασίας, αλλά πρωτίστως να συνειδητοποιήσουμε την ανάγκη μιας γενικά αποδεκτής εθνικής πολιτικής στον τομέα αυτόν και μιας θεσμικής αναδιοργάνωσης με τα εξής χαρακτηριστικά: σταθερές και οριοθετημένες δομές πολυεπίπεδης λήψης των αποφάσεων, λειτουργικός διαχωρισμός των «κύριων» από τις «υποστηρικτικές» αρμοδιότητες, πρακτικές επιχειρησιακού αυτοματισμού (κατάλογος κινδύνων, πρωτόκολλα συντονισμού) και συγκεκριμένοι «κανόνες εμπλοκής», όπου ο καθένας γνωρίζει ανά πάσα στιγμή «πώς» και «πότε» πρέπει να ενεργήσει, ώστε όλοι οι φορείς να αντιλαμβάνονται πλήρως τα όρια του ρόλου τους και μην επιδίδονται μετά τη λήξη της καταστροφής στο γνωστό θλιβερό «blame game» και το «πινγκ πονγκ» των ευθυνών. Μια τέτοια πολιτική μπορεί να εξυπηρετηθεί θεσμικά και με τα τρία εναλλακτικά συστήματα οργάνωσης που αναφέρθηκαν πιο πάνω. Τόλμη και πρωτοβουλίες χρειάζονται, επομένως, και όχι επικοινωνιακές υπεκφυγές ή επιτελικές αυταρέσκειες…