Με αφορμή τη συζήτηση για το κοινωνικοασφαλιστικό

Ευαγγελία Φ. Κουβέλη, Αυγή της Κυριακής, 04/11/2007

Η ελάχιστη εκδήλωση της δεσμευτικότητας και του κανονιστικού περιεχομένου των κοινωνικών δικαιωμάτων μπορεί να καθορισθεί, εκτός από την επαρκή γραμματική εξειδίκευσή τους από το Σύνταγμα, και από τον βαθμό ιστορικής συγκεκριμενοποίησης του περιεχομένου τους^1^. Αναφερόμαστε δηλαδή στο |κοινωνικό κεκτημένο|, το οποίο σημαίνει πως, αφ ότου ένα προβλεπόμενο από το Σύνταγμα κοινωνικό δικαίωμα ενεργοποιηθεί, συγκεκριμενοποιηθεί και εξειδικευθεί από τον κοινό νομοθέτη, η μεταγενέστερη τυχόν αδρανοποίησή του δεν είναι ανεκτή. Το κεκτημένο που παράγουν οι κοινωνικές διατάξεις του Συντάγματος αποτελεί |φορά μη αναστρέψιμη|^2^, υποχρεώνοντας τον κοινό νομοθέτη και τη διοίκηση να απέχουν από τη θέσπιση νέων ρυθμίσεων που θα επέφεραν κατάργηση ή μείωση της ήδη παρεσχημένης προστασίας.

Υπό αυτή την έννοια, η υποχρέωση του Κράτους, να διατηρήσει ορισμένα μέτρα οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, αντιστοιχεί σε θετική αξίωση των φορέων των κοινωνικών δικαιωμάτων, δικαστικώς επιδιώξιμη. Παρά το γεγονός της δυσκολίας προσδιορισμού του σκληρού πυρήνα των κοινωνικών δικαιωμάτων, η θεωρία του κοινωνικού κεκτημένου, αφήνει να διαφανεί πως δεν θεωρείται ανεκτή η προσβολή του πυρήνα της συνταγματικής διάταξης ή η ολοσχερής κατάργηση της υφιστάμενης προστασίας ενός δικαιώματος. Στο νομικό επίπεδο, το ότι ο νομοθέτης οφείλει να βελτιώνει διαρκώς τη θέση των φορέων των κοινωνικών δικαιωμάτων σημαίνει ότι ο πυρήνας των κοινωνικών δικαιωμάτων καθίσταται διαρκώς ευρύτερος, ενώ στο οικονομικό, σημαίνει την υποχρέωση της διαρκούς προσαρμογής του οικονομικού συστήματος στις απαιτήσεις μίας εξισωτικής κοινωνικής πολιτικής~ δηλαδή την ανακατανομή του εθνικού εισοδήματος και επομένως, περιορισμό του εισοδήματος αυτών που κατέχουν τα μέσα παραγωγής, υπέρ του εισοδήματος των φορέων των κοινωνικών δικαιωμάτων^3^. Με άλλα λόγια, η αρχή του κοινωνικού κράτους και τα συνταγματικά κατοχυρωμένα κοινωνικά δικαιώματα εγγυώνται τη διατήρηση της θεσπισμένης κοινωνικής νομοθεσίας κατά τρόπο ώστε να κρίνεται ως αντισυνταγματική η κατάργησή των νομοθετικά κατοχυρωμένων ρυθμίσεων κοινωνικής προστασίας.

Αναλόγως έχει κρίνει και η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπου σε μία περίπτωση^4^ δικαιολόγησε την κρίση της περί μη αντισυνταγματικότητας διατάξεων τυπικού νόμου με την σκέψη ότι "εκ των ανωτέρω ρυθμίσεων δεν θίγεται πάντως ο όλος θεσμός της κοινωνικής ασφαλίσεως", |υπαινισσόμενη| έτσι ένα σχετικό κεκτημένο στο θέμα αυτό.

Η ισχύς πάντως του κοινωνικού κεκτημένου δεν είναι |απόλυτη.| Κατά τη θεωρία του απόλυτου κοινωνικού κεκτημένου, η κοινωνική νομοθεσία δεν επιτρέπεται να καταργηθεί ή να τροποποιηθεί με τρόπο που να αντιβαίνει στις οικείες συνταγματικές διατάξεις. Η υπό την έννοια αυτή, ο νομοθέτης, όταν προβαίνει σε σχετικές με τα κοινωνικά δικαιώματα ρυθμίσεις, οφείλει να το πράττει ώστε όποια μεταβολή να γίνεται προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης της προστασίας τους. Ωστόσο, υποστηρίζεται ότι η θεωρία αυτή οδηγεί στην αναγνώριση αυξημένης τυπικής ισχύος των εν λόγω νομοθετημάτων, με συνέπεια, η κατάργηση ή ο περιορισμός να προϋποθέτει συνταγματική αναθεώρηση^5^.

Η θεωρία όμως του απόλυτου κοινωνικού κεκτημένου δεν έχει γίνει μέχρι σήμερα αποδεκτή ούτε από την επιστήμη, ούτε από τη νομολογία. Μία εξισορροπητική προσπάθεια επιχειρείται από τους υποστηρικτές της θεωρίας του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου. Αναγνωρίζεται από τη θεωρία αυτή η αναγκαιότητα κατοχύρωσης της νομικής δεσμευτικότητας των διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου αλλά προβάλλεται συγχρόνως και η πολιτική επιλογή που πρέπει να διαθέτει ο νομοθέτης. Υπό αυτό το πρίσμα, η τροποποίηση της κοινωνικής νομοθεσίας είναι ανεκτή, με την προϋπόθεση ότι καταργώντας μία προστατευτική ρύθμιση, ο νομοθέτης να οφείλει να ενισχύει άλλα κοινωνικά δικαιώματα. Κατά συνέπεια, η θεωρία του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου, απορρίπτει, ως αντιβαίνουσα στο Σύνταγμα, την ολοσχερή κατάργηση νομοθετικών ή διοικητικών ρυθμίσεων που ενεργοποιούν ένα κοινωνικό δικαίωμα. Όμως, δεν αποκλείει, λόγω της |ελαστικότητας| των κοινωνικών δικαιωμάτων, μία μεταγενέστερη ρύθμιση η οποία να τροποποιεί το περιεχόμενο ή και την έκταση της προστασίας τους. Η θεωρία του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου, αν και παραδεκτή από τη νομολογία, δεν αναγνωρίζεται πάντα από τον δικαστή. Η τελευταία, αποκρούοντας την απόλυτη προστασία της κοινωνικής νομοθεσίας, εκτός από την περίπτωση του περιβάλλοντος, υιοθετεί ως βασικό κριτήριο για την συνταγματικότητα μίας προστατευτικής κοινωνικού δικαιώματος διάταξης το εάν με τη νομοθετική παρέμβαση εξακολουθεί να προστατεύεται η ουσία του δικαιώματος και το εάν προσβάλλεται ο πυρήνας του.

Συμπερασματικά λοιπόν θα λέγαμε πως η χειροτέρευση της προστασίας ενός κοινωνικού δικαιώματος από μεταγενέστερη ρύθμιση είναι επιτρεπτή, υπό δύο βασικές προϋποθέσεις: α) ότι η εν λόγω ρύθμιση δεν θα θίγει τα βασικά χαρακτηριστικά που συνθέτουν τον πυρήνα διαμορφωμένου ήδη δικαιώματος και β) ότι η οποιαδήποτε μείωση της προστασίας δεν θα είναι |αυθαίρετη|, αλλά θα εξυπηρετεί την ισόρροπη προστασία άλλων δικαιωμάτων και θα ανταποκρίνεται σε λόγους γενικότερους κοινωνικού συμφέροντος. Αν δηλαδή δεν μπορεί να επιτευχθεί το optimum μέσω της υλοποίησης μίας συνταγματικής επιταγής, τίθεται, με την αρχή του "κοινωνικού κεκτημένου", ένα minimum προστασίας που |λειτουργεί ως| |φραγμός στην κοινωνική οπισθοδρόμηση|^6^.

Ας σημειωθεί πάντως, πως η έννοια του |απόλυτου κοινωνικού κεκτημένου| δεν αποτελεί απλώς έρεισμα για θεωρητικό διάλογο. Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας έθεσε σε ισχύ το απόλυτο κεκτημένο αναφορικά με τις πολεοδομικές ρυθμίσεις. Σύμφωνα με την γνωστή απόφαση του ΣτΕ^7^, δεν επιτρέπεται, κατά την έννοια του άρθρου 24 παρ. 1 και 2, οι εν λόγω ρυθμίσεις, να επιφέρουν "...επιδείνωση του υφιστάμενου φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος...", αλλά οφείλουν να κινούνται προς την κατεύθυνση της βελτίωσης των συνθηκών διαβίωσης των κατοίκων. Πρόκειται βέβαια για το απόλυτο πολεοδομικό κεκτημένο. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, χάρη στην διαπλαστική λειτουργία της νομολογίας, τέθηκε σε εφαρμογή ένα προστατευόμενο συνταγματικό δικαίωμα προς το συμφέρον του πολίτη^8^. Δηλαδή, ενώ η νομολογία, κατά πάγια σχεδόν τακτική αναγνωρίζει στο νομοθέτη την αρμοδιότητα προσδιορισμού του είδους και της έκτασης της κοινωνικής προστασίας, θεωρώντας επιτρεπτό τον περιορισμό ορισμένων κοινωνικών παροχών, στην περίπτωση της προστασίας του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, εφαρμόζει μεμονωμένα τη θεωρία του απόλυτου κεκτημένου.

Βέβαια, εύλογα γεννάται το ερώτημα σχετικά με την αντιμετώπιση ενός συνταγματικού δικαιώματος του οποίου η διατύπωση δεν είναι περισσότερο σαφής από αυτή των κοινωνικών δικαιωμάτων του άρθρου 21 και 22 του Συντάγματος. Κατά συνέπεια, δεν θα μπορούσε ο έλληνας δικαστής να καταστήσει άμεσα δεσμευτικές και τις λοιπές "κοινωνικές διατάξεις", οι οποίες παραμένουν ανενεργές λόγω του υποτιθέμενου ασαφούς και προγραμματικού τους χαρακτήρα;

Η θεωρία του κοινωνικού κεκτημένου σε ένα κοινωνικό κράτος δικαίου και η μη αυθαίρετη κατάργηση μίας ευνοϊκής νομοθετικής ρύθμισης συνδέεται και με την, αναγνωρισμένη από τη νομολογία^9^, |αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης|. Η εν λόγω αρχή αποκλείει τις απρόβλεπτες και αδικαιολόγητες μεταβολές της νομοθεσίας τις οποίες δεν μπορούν να προβλέψουν οι πολίτες. Αφορά την εμπιστοσύνη που έχουν δείξει τα μέλη ενός κοινωνικού συνόλου απέναντι στην υφιστάμενη νομοθεσία, απαιτώντας --όχι βέβαια βάσει αγώγιμου δικαιώματος-- τη σταθερότητα της κοινωνικής προστασίας. Κατά συνέπεια, η κατάργηση μιας ευνοϊκής ρύθμισης κοινωνικής προστασίας θα μπορούσε να ελεγχθεί από τον δικαστή και βάσει της συγκεκριμένης αρχής.

Ως επίμετρο επισημαίνεται πως, ακόμη και το ΣτΕ, το οποίο έχει δώσει δείγματα πρωτοποριακών αποφάσεων σχετικά με τα κοινωνικά δικαιώματα^10^ και την αναγνώρισή τους ως υποκειμενικών δικαιωμάτων, δεν ακολουθούσε πάντα την ίδια τακτική. Πολλές είναι οι περιπτώσεις όπου αναγνώρισε στο νομοθέτη το ευρύ περιθώριο επιλογής για τη συγκεκριμενοποίηση των υποχρεώσεών του, που απορρέουν από τις συνταγματικές διατάξεις, σε σχέση με την υλοποίηση των κοινωνικών δικαιωμάτων και |έπαιξε το ρόλο του θεματοφύλακα| του θεσμού της παροχής των κοινωνικών υπηρεσιών κι όχι τόσο του υποκειμενικού συμφέροντος και δικαιώματος του προσφεύγοντος στη δικαιοσύνη πολίτη. Χαρακτηριστική είναι η νομολογία που εξαρτά την προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης από την προϋπόθεση ότι δεν θα διακινδυνεύσει η προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου^11^...!

1. Βλ. Γ. Κατρούγκαλου, |Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής|, Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1998

2. Βλ. Κ. Μαυριά, |Συνταγματικό Δίκαιο|, δεύτερη έκδοση, κατά το αναθεωρημένο Σύνταγμα, Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2002

3. Βλ. Κ. Μαυριά, |Τα κοινωνικά δικαιώματα στο Σύνταγμα του 1975, Ιστορικός, ιδεολογικός και πολιτικός προσδιορισμός, Οι συνταγματικές ελευθερίες στην πράξη|, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1986

4. ΣτΕ, 1479/1997, |Το Σύνταγμα|, 1998, 587

5. Βλ. Ξ. Κοντιάδη, "Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων, Το παράδειγμα του κοινωνικού κεκτημένου", |Το Σύνταγμα|, 2/1999

6. |Όψεις της προστασίας των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων|, Ίδρυμα Μαραγκοπούλου, Α. Μάνεσης, Εστία, Αθήνα, 1995

7. ΣτΕ (Ολ.), 10/88

8. Ο Π. Ι. Παραράς αναφέρεται στην γέννηση ενός ήδη υπάρχοντος στο Σύνταγμα δικαιώματος: του κοινωνικού δικαιώματος για αξιοπρεπή κατοικία. Μάλιστα θεωρεί πως, εφεξής, η παρ. 4 του άρθρου 21 του Συντάγματος (περί απόκτησης κατοικίας) θα πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα της παραπάνω νομολογίας του ΣτΕ. Βλ. "Το κοινωνικό δικαίωμα για αξιοπρεπή κατοικία, Αξιοπρέπεια του ανθρώπου και έλεγχος συνταγματικότητας του νόμου", Πέτρος Ι. Παραράς, |ΔτΑ|, Νo 3/1999

9. ΣτΕ, 3769/1990, 390/1991. Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχει προφανώς ισχύ κατώτερη του νόμου, αφού αφήνει στο νομοθέτη το περιθώριο να μεταβάλλει ευνοϊκές ρυθμίσεις.

10. Βλ. ΣτΕ (ολ), 10/1988, αναφορικά με την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος

11. ΣτΕ, 2983/1989

Πρόσφατα κείμενα

Ημερολόγιο κειμένων

Θέματα επικαιρότητας

Αρθρογράφοι