Οκτώ προϋποθέσεις για αποτελεσματική διακυβέρνηση

Η αναίρεση της αφ’ υψηλού πολιτικής

Αργύρης Πασσάς, Θεόδωρος Τσέκος, Ελευθεροτυπία, 09/12/2005

Η συγκριτική θεώρηση των στατιστικών μεγεθών της Ευρωπαϊκής Ενωσης και του ΟΟΣΑ δείχνει ότι, παρά τα αντιθέτως θρυλούμενα, το ελληνικό κράτος δεν είναι ούτε δραματικά πολυάνθρωπο ούτε υπέρμετρα δαπανηρό.

Το πραγματικό πρόβλημα διοίκησης και, ευρύτερα, διακυβέρνησης στη χώρα μας βρίσκεται αλλού: στη μεγάλη αναντιστοιχία μεταξύ δαπανώμενων πόρων και παραγόμενων αποτελεσμάτων, δηλαδή στην αυξημένη κοινωνική επιβάρυνση (αλλά και την άδικη κατανομή της) σε σχέση με το περιορισμένο κοινωνικό όφελος που προκύπτει από την επιβάρυνση αυτή (και την εξίσου άδικη κατανομή του).

Δεδομένου ότι το πρόβλημα είναι πολυδιάστατο, η λύση του δεν μπορεί να είναι ούτε απλή, ούτε συνοπτική. Απαιτούνται μακροχρόνιες, συστηματικές, ενιαία σχεδιασμένες και αμοιβαία ενισχυόμενες παρεμβάσεις και με διαρκή πολιτική στήριξη σε κρίσιμα πεδία του πολιτικο-διοικητικού συστήματος, σημαντικότερες από τις οποίες είναι οι ακόλουθες:

Τόσο η κεντρική κυβέρνηση όσο και η αυτοδιοίκηση πάσχουν από τις ίδιες «διοικητικές ασθένειες»: χαμηλό επίπεδο προγραμματισμού, αδυναμία ελέγχου και αξιολόγησης αποτελεσμάτων, κακή ποιότητα διαδικασιών. Αντί, λοιπόν, να σκεπτόμαστε τη διοικητική μεταρρύθμιση μόνο με όρους κατάργησης ή δημιουργίας οργάνων και ανακατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ διοικητικών επιπέδων (υπουργείων, περιφερειών και Τοπικής Αυτοδιοίκησης), να δώσουμε ίσο βάρος και στις διοικητικές λειτουργίες και τα αποτελέσματά τους. Η δημιουργία μιας νέας δομής πρέπει να απαντά στα ερωτήματα: τι θέλουμε να κάνει και γιατί, πώς θα το κάνει και ποια τα κριτήρια και οι διαδικασίες ελέγχου της επιτυχίας/αποτυχίας;

Χρειάζεται αναβάθμιση διιοικητικών λειτουργιών και διασφάλιση μέσω αυτών της συνεργασίας τόσο μεταξύ διοικητικών επιπέδων όσο και μεταξύ τομέων δημόσιας πολιτικής. Αυτά επιτυγχάνονται μόνο με τη χρήση προηγμένων μεθοδολογιών δημοσίου μάνατζμεντ, των νέων τεχνολογιών αλλά και της εκτεταμένης διοικητικής και κοινωνικής διαβούλευσης.

Η ενίσχυση της ικανότητας εξειδικευμένης διαβούλευσης και αξιολόγησης δημοσίων πολιτικών από το Κοινοβούλιο. Μια Βουλή που μετατρέπεται από «λέσχη συζητήσεων» και όργανο τυπικής νομιμοποίησης αποφάσεων που λαμβάνονται αλλού, σε ουσιαστικό παράγοντα της πολιτικής διαδικασίας.

Προς την κατεύθυνση αυτή θα χρειαστεί να αναπτυχθεί σημαντικά και να εμπλουτισθεί σε ειδικότητες η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής, να αναβαθμιστούν επιστημονικά τα γραφεία των βουλευτών και οι συλλογικοί μηχανισμοί των κοινοβουλευτικών ομάδων, καθώς επίσης να επανεξετασθεί ο ρόλος των Κοινοβουλευτικών Επιτροπών.

Μακροπρόθεσμα -και σε ευρωπαϊκό επίπεδο- απαιτείται να αναπτυχθεί ένας τεκμηριωμένος και τολμηρός διάλογος για τις προκλήσεις της αντιπροσώπευσης στον 21ο αιώνα και για τις σχέσεις δημοκρατίας και τεχνοκρατίας.

Η ενίσχυση της συλλογικής λειτουργίας της κυβέρνησης μέσω της δημουργίας μιας πολυδύναμης γραμματείας, η οποία θα είναι σε θέση να παρακολουθεί στις ουσιαστικές λεπτομέρειές τους όλα τα πεδία των δημοσίων πολιτικών. Οι δημόσιες πολιτικές θα πρέπει να ομαδοποιηθούν κατ’ αναλογίαν με την κατανομή της ύλης των ευρωπαϊκών πολιτικών, δεδομένου ότι η ενεργός συμβολή στη διαμόρφωση πολιτικών σε ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελεί σήμερα προϋπόθεση επιτυχούς άσκησής τους στο εθνικό επίπεδο. Η διαμόρφωση πολιτικών προσανατολισμών (ηγεσία) προϋποθέτει τη γνώση των τεχνικών πτυχών των πολιτικών.

Ο ενδεχόμενος περιορισμός του αριθμού των υπουργείων αυξάνει τον όγκο και την εσωτερική τους πολυπλοκότητα, μεταφέροντας το πρόβλημα του συντονισμού από το δι-υπουργικό στο ενδο-υπουργικό επίπεδο, χωρίς να το επιλύει. Οι λύσεις στο έλλειμμα συντονισμού θα χρειαστεί συνεπώς να αναζητηθούν όχι στο δομικό αλλά στο λειτουργικό επίπεδο διά της αναβάθμισης των συντονιστικών ικανοτήτων της ελληνικής διοίκησης μέσα από την οριζόντια δικτύωση με διαδικασίες διοικητικής και κοινωνικής διαβούλευσης, την εστιασμένη εκπαίδευση προσωπικού και τις νέες τεχνολογίες. Το ζητούμενο δεν είναι ποιος είναι «τυπικώς αρμόδιος» αλλά πώς οι κατάλληλοι άνθρωποι (φορείς δημόσιας εξουσίας) σε συνέργεια με την κοινωνία θέτουν συμφωνημένους/ συλλογικούς στόχους και παράγουν τα επιθυμητά αποτελέσματα.

Η τυπική νομιμότητα ενεργειών δεν μπορεί πλέον να αποτελεί αποκλειστικό μέτρο ορθής διοίκησης. Ακατάλληλες διαδικασίες εφαρμογής μπορούν να ακυρώσουν στην πράξη και το πλέον εμπνευσμένο και προσεκτικά προετοιμασμένο νομοθέτημα. Η δημιουργία ενός μηχανισμού πιστοποίησης της καταλληλότητας των κάθε είδους διοικητικών διαδικασιών, που θα αναφέρεται στη γραμματεία της κυβέρνησης, αποτελεί τελικά εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση χρηστής διοίκησης. Η τυποποίηση και απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών αποτελεί παράλληλα έναν από τους ισχυρότερους μηχανισμούς διαφάνειας και αντιμετώπισης της διαφθοράς.

Το πολιτικο-διοικητικό σύστημα οφείλει να διατηρήσει την αποκλειστική ευθύνη ανίχνευσης των κοινωνικών αναγκών, διασφάλισης των αναγκαίων πόρων και, τέλος, ελέγχου των παραγόμενων αποτελεσμάτων.

Η υλοποίηση των πολιτικών μπορεί, αντίθετα, να περνά μέσα από ποικίλους συνδυασμούς δράσεων και συνεργασιών δημόσιων και ιδιωτικών φορέων. Η ανάλυση κόστους-ωφέλειας θα συνιστά τον τελικό μηχανισμό επιλογής των φορέων υλοποίησης.

Η εκτεταμένη χρήση ποσοτικών μεθόδων διοίκησης για στοχοθεσία, παρακολούθηση και αξιολόγηση αποτελεσμάτων και θέσεων εργασίας με βάση συγκεκριμένους και ειδικούς δείκτες απόδοσης.

Οι συστηματικές και συνδυασμένες εισροές από τις επιστημονικές πειθαρχίες της δημόσιας διοίκησης και του δημοσίου μάνατζμεντ, της δημόσιας πολιτικής, των δημοσίων οικονομικών, των ευρωπαϊκών σπουδών και του δημοσίου δικαίου είναι απαραίτητες για την αποτελεσματική λειτουργία των κρατικών υπηρεσιών αλλά και για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Σημαντικό πρόβλημα συνιστά το ότι οι τέσσερις πρώτοι κλάδοι υπο-αντιπροσωπεύονται όχι μόνο στο διοικητικό σώμα αλλά και στον ελληνικό επιστημονικό/ακαδημαϊκό χώρο. Η επάρκεια εξειδικευμένης διοικητικής τεχνογνωσίας είναι απολύτως απαραίτητη για την αποτελεσματική διακυβέρνηση της χώρας.

Είναι πεποίθησή μας, ότι η συνθετότητα των κοινωνικών προβλημάτων και η πολυπλοκότητα της πολιτικής οδήγησαν στη σταδιακή αναίρεση του προτύπου τής αφ’ υψηλού άσκησης πολιτικής. Η σημερινή κρίση πολιτικού προσανατολισμού, σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο, είναι με τη σειρά της αποτέλεσμα της απουσίας ολοκληρωμένου κοινωνικού σχεδίου και οράματος ικανού να συνέχει την κοινωνία. Η πιθανότητα ανατροπής αυτής της κρίσης απαιτεί την εδραίωση των αξιών και αρχών της δημοκρατίας (διαφάνεια-διαβούλευση-λογοδοσία) στη βάση της γνώσης ως παραγωγού των εναλλακτικών σχεδίων πολιτικής και δημόσιας δράσης.

(1) Αργύρης Γ. Πασσάς, επίκ. καθηγητής Κρατικής Διοίκησης και Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης, Πάντειο Πανεπιστήμιο

(2) Θεόδωρος Ν. Τσέκος, επίκ. καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης, ΤΕΙ Καλαμάτας

Πρόσφατα κείμενα

Ημερολόγιο κειμένων

Θέματα επικαιρότητας

Αρθρογράφοι