1957-2017: από τη Ρώμη στη Λισαβόνα

Εξήντα χρόνια Συνθήκης της Ρώμης. Εξήντα χρόνια από το κατ’ εξοχήν μετανεωτερικό κείμενο. Το Σάββατο 25 Μαρτίου συμπληρώνονται ακριβώς εξήντα χρόνια από την υπογραφή της Συνθήκης της Ρώμης στην ιταλική πρωτεύουσα με την οποία δημιουργήθηκε η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ) που μετεξελίχθηκε στη σημερινή Ευρωπαϊκή Ενωση (ΕΕ). Είχε προηγηθεί βεβαίως η Συνθήκη των Παρισίων (1952) με την οποία συστήθηκε η Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ανθρακα και Χάλυβα (ΕΚΑΧ) ως το πρόπλασμα που οδήγησε στην ΕΟΚ. Η 60ή επέτειος θα γιορταστεί με σύνοδο των ηγετών της ΕΕ στη Ρώμη, οι οποίοι και θα υιοθετήσουν σχετική Πανηγυρική Διακήρυξη για το μέλλον της Ευρώπης, ένα μέλλον το οποίο ομολογουμένως δεν διαγράφεται ρόδινο. Οι κρίσεις, προβλήματα και προκλήσεις που αντιμετωπίζει η Ενωση είναι τέτοιας έκτασης που δημιουργούν υπαρξιακής μορφής ερωτήματα για τις προοπτικές της ενωμένης Ευρώπης. Για πρώτη φορά άλλωστε στα εξήντα αυτά χρόνια έχουμε τον ακρωτηριασμό της ΕΕ με την απόφαση για αποχώρηση μιας χώρας μέλους, της Βρετανίας (Brexit). Ωστόσο σε μεγάλο βαθμό η προοπτική της Ενωσης θα προσδιοριστεί από τα αποτελέσματα των δύο επικείμενων εκλογών στη Γαλλία (κυρίως) και στη Γερμανία, αφού ξεπεράστηκε επιτυχώς o σκόπελος της Ολλανδίας.

Η Συνθήκη της Ρώμης είναι η μία από τις έξι συνολικά Συνθήκες που έχουν διαμορφώσει τη σημερινή Ευρωπαϊκή Ενωση. Οι υπόλοιπες είναι η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ - 1987), η Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ενωσης (Συνθήκη Μάαστριχτ - 1993), η Συνθήκη του Αμστερνταμ (1999), η Συνθήκη της Νίκαιας (2003) και η Συνθήκη της Λισαβόνας (2009) που προέκυψε από τη Συνθήκη για το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και διέπει σήμερα τη λειτουργία της Ενωσης, χωρίς ωστόσο να έχουν καταργηθεί τυπικά όλες οι προηγούμενες Συνθήκες. Εξακολουθούν να ισχύουν (η Συνταγματική Συνθήκη τις καταργούσε ως γνωστόν). Οι Συνθήκες αυτές μαζί με τις Πράξεις Προσχώρησης των επτά διαδοχικών διευρύνσεων (1973, 1981, 2006, 1995, 2004, 2007, 2013) συγκροτούν το νομικό, θεσμικό και πολιτικό υπόβαθρο της σημερινής Ενωσης.

Εχω το προνόμιο (ως μοναδικός ίσως Ελληνας) να έχω συμμετάσχει με διάφορες ιδιότητες (κυρίως ως σύμβουλος για ευρωπαϊκά θέματα του πρώην πρωθυπουργού Κ. Σημίτη και ως πρεσβευτής-σύμβουλος του υπουργείου Εξωτερικών) στις διαπραγματεύσεις όλων των Συνθηκών της ΕΕ, εκτός βεβαίως από τη Συνθήκη της Ρώμης η οποία έθεσε τα θεμέλια για την ενοποίηση με τη δημιουργία του υπερεθνικού θεσμικού συστήματος και τη θέσπιση των βασικών πολιτικών (τελωνειακή ένωση, κοινή αγροτική πολιτική/ΚΑΠ, πολιτική ανταγωνισμού, κ.λπ.) . Η εμπειρία που αποκόμισα μοναδική. Αλλά ποιο είναι ακριβώς το περιεχόμενο των άλλων συνθηκών που διαμόρφωσαν τη σημερινή Ενωση;

1. Συνθήκη Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης (ΕΕΠ): Είναι η πρώτη Συνθήκη μετά τη Συνθήκη της Ρώμης που η διαπραγμάτευση γίνεται τριάντα χρόνια μετά, το 1985-86, και τίθεται σε ισχύ το 1987. Πρόκειται για τη Συνθήκη που συνεισέφερε καθοριστικά στην ανάπτυξη της Ενωσης, καθώς θέσπισε το κανονιστικό πλαίσιο για την εγκαθίδρυση της ενιαίας εσωτερικής αγοράς (single internal market), της διαρθρωτικής πολιτικής συνοχής και σειράς άλλων συνοδευτικών πολιτικών (όπως για το περιβάλλον, διευρωπαϊκά δίκτυα, κ.ά.). Επίσης είναι η Συνθήκη που έφερε στο θεσμικό πλαίσιο την Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία (ΕΠΣ), τον μηχανισμό δηλαδή για τον συντονισμό των εξωτερικών πολιτικών των κρατών-μελών. Οθεν και η ονομασία Ενιαία Πράξη.

2. Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ενωσης - Μάαστριχτ: Η διαπραγμάτευσή της έγινε το 1990-91 και τέθηκε σε ισχύ το 1993. Αρκετοί πίστευαν ότι μετά την ΕΕΠ δεν θα υπάρξει Συνθήκη παρά ύστερα από τριάντα χρόνια. Η ιστορία κινήθηκε διαφορετικά. Γαλλία, Γερμανία και ο τότε πρόεδρος της Επιτροπής Ζακ Ντελόρ προώθησαν τη νέα Συνθήκη προκειμένου να εγκαθιδρύσουν την οικονομική και νομισματική ένωση (ΟΝΕ) ως αναπόφευκτη συνέπεια της ενιαίας εσωτερικής αγοράς. (Αυτό που λέγεται ότι η Συνθήκη προέκυψε ως αποτέλεσμα της γερμανικής ενοποίησης δεν έχει βάση στην πραγματικότητα.) Η Συνθήκη του Μάαστριχτ πέρα από την αντικατάσταση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας από την Ευρωπαϊκή Ενωση θέσπισε τις ρυθμίσεις (τρεις πυλώνες) για τρεις τουλάχιστον κορυφαίους στόχους της Ενωσης:

(i) Το θεσμικό πλαίσιο για την εγκαθίδρυση της ΟΝΕ (διαδικασίες, θεσμική συγκρότηση, πολιτικές, κριτήρια εισόδου, μεταβατικές ρυθμίσεις, ΕΚΤ κ.ά.). Ουσιαστικά όμως θέσπισε ένα ημιτελές αρχιτεκτόνημα με έμφαση στο νομισματικό σκέλος και πολύ λίγο στο οικονομικό. Η ανισορροπία αυτή ευθύνεται σε μεγάλο βαθμό για τη σημερινή κρίση στην ευρωζώνη. Εξού και η ανάγκη ολοκλήρωσης της ΟΝΕ.

(ii) Τη θέσπιση της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) καταργώντας την Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία (ΕΠΣ). Βεβαίως η πολιτική αυτή δεν υλοποιήθηκε στον επιθυμητό βαθμό αλλά αυτό οφείλεται πρωτίστως στην έλλειψη βούλησης από πλευράς κρατών-μελών.

(iii) Τη θέσπιση των ρυθμίσεων για την αντιμετώπιση των θεμάτων εσωτερικής ασφάλειας - χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (καταπολέμηση τρομοκρατίας και οργανωμένου εγκλήματος, διαχείριση μετανάστευσης, προστασία εξωτερικών συνόρων, κ.ά.).

3. Συνθήκη του Αμστερνταμ: Η διαπραγμάτευση έγινε το 1997 και τέθηκε σε εφαρμογή το 1999. Η Συνθήκη αυτή καλύπτει κυρίως ορισμένα κενά της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Η κύρια συμβολή της έγκειται ίσως στο γεγονός ότι θέσπισε τη θέση του ύπατου εκπροσώπου για τη διαχείριση της κοινής εξωτερικής πολιτικής της Ενωσης. Θέσπισε επίσης τις ρυθμίσεις για ευέλικτη ενοποίηση (ενισχυμένη συνεργασία). Αξίζει να σημειωθεί ότι στη Συνθήκη αυτή η Ελλάδα κατάφερε να περάσει ρύθμιση για την προστασία των συνόρων και την ακεραιότητα των κρατών-μελών (ρύθμιση όμως που δεν αξιοποιήθηκε στη συνέχεια από τις ελληνικές κυβερνήσεις).

4. Συνθήκη της Νίκαιας: Η διαπραγμάτευσή της έγινε το 2000 και τέθηκε σε ισχύ το 2003. Πρόκειται για τη Συνθήκη που (ατελώς) προετοίμασε την Ενωση για τη μεγάλη διεύρυνση της ΕΕ με δέκα νέες χώρες το 2004 (επαναστάθμιση ψήφων, αναδιοργάνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, κ.ά.). Επιπλέον προώθησε την αμυντική ενοποίηση και ταυτότητα της Ενωσης.

5. Συνθήκη της Λισαβόνας: Η Συνθήκη αυτή προέκυψε ουσιαστικά από την αποτυχημένη προσπάθεια θέσπισης του Ευρωπαϊκού Συντάγματος (μετά την καταψήφιση της σχετικής Συνθήκης από Γαλλία και Ολλανδία το 2005 σε σχετικά δημοψηφίσματα). Ωστόσο η Συνθήκη της Λισαβόνας ενσωματώνει το 90% περίπου του κειμένου του Συντάγματος. Πρόκειται κατά βάση για Συνθήκη «θεσμικής μηχανικής» καθώς εκσυγχρονίζει το θεσμικό πλαίσιο και τη λειτουργία του συστήματος θεσμών/οργάνων της ΕΕ. Ετσι, μεταξύ άλλων, θέσπισε τη θέση του σταθερού προέδρου στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, νέους κανόνες λήψης αποφάσεων από το Συμβούλιο (διπλή πλειοψηφία, 55%-65%), ενίσχυσε τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου αλλά και των εθνικών κοινοβουλίων, ταξινόμηση αρμοδιοτήτων της ΕΕ κ.ά. Στη Συνθήκη αυτή (και μέσω του Ευρωπαϊκού Συντάγματος) η Ελλάδα πέρασε τη «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» σε περίπτωση εξωτερικής επίθεσης, η οποία επίσης δεν αξιοποιήθηκε από διαδοχικές ελληνικές κυβερνήσεις.

Χρειάζεται η σημερινή Ενωση μια νέα Συνθήκη; Οπωσδήποτε χρειάζεται εάν δεχθούμε ότι χρειαζόμαστε «περισσότερη και καλύτερη Ευρώπη» για να ξεπεράσουμε την πολυκρίση. Αλλά σχεδόν καμιά χώρα δεν έχει την πολιτική διάθεση να ανοίξει την περίοδο αυτή θέμα αναθεώρησης Συνθηκών για μια νέα Συνθήκη. Οι πολιτικές συνθήκες δεν το επιτρέπουν. Ετσι ακόμη και η Επιτροπή στη Λευκή Βίβλο για το μέλλον της Ενωσης αποφεύγει επιμελώς στα πέντε σενάρια που προτείνει να αναφερθεί σε νέα Συνθήκη. Επομένως για το ορατό χρονικό διάστημα θα ζήσουμε με τις υπάρχουσες Συνθήκες. Αλλωστε παρέχουν σημαντικά περιθώρια - που δεν έχουν αξιοποιηθεί ακόμη - για την εμβάθυνση και ανάπτυξη της Ενωσης, για περισσότερη και καλύτερη Ευρώπη δηλαδή και με διαφοροποιημένη ενοποίηση αλλά χωρίς αποκλεισμούς κρατών-μελών (ενισχυμένη συνεργασία, κ.λπ.).