O Συμμετοχικός Προϋπολογισμός
Τζοβανι Αλεγκρετι, Αυγή της Κυριακής, Δημοσιευμένο: 2005-06-19
1. Τι είναι ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός
Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός (ΣΠ) αποτελεί μια διαδικασία συμμετοχής των πολιτών στη λήψη αποφάσεων που σχετίζονται με τους στόχους και την κατανομή των δημοσίων επενδύσεων σε τοπικό επίπεδο. Πρόκειται για μια συμμετοχική διαδικασία διαβούλευσης που αφορά τις προτάσεις του Προϋπολογισμού (σε επίπεδο δημοτικών διαμερισμάτων, δήμων, επαρχιών και περιφερειών, αλλά ακόμα και στο πλαίσιο μιας δημοτικής επιχείρησης), η οποία αναπτύσσεται καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους, με στόχο να καταρτιστεί μια πρόταση Προϋπολογισμού για το επόμενο έτος διαχείρισης, που θα έχει ως βάση τα αιτήματα των πολιτών.
Ο ΣΠ χαρακτηρίζεται από ένα αυστηρό χρονοδιάγραμμα, που διακρίνεται σε διάφορες φάσεις. Έτσι, ο ετήσιος κύκλος των συζητήσεων που πραγματοποιούνται το 2005 και αφορούν προτάσεις που θα ενσωματωθούν στον Προϋπολογισμό του 2006 πρέπει να επικυρωθεί, από το δημοτικό (ή το περιφερειακό κ.λπ.) συμβούλιο, εντός του Δεκεμβρίου του 2005.
2. Υπάρχει κάποιο συγκεκριμένο πρότυπο συμμετοχικού προϋπολογισμού;
Θα μπορούσε κανείς να απαντήσει μονολεκτικά: Όχι. Ωστόσο, υπάρχουν πολλά παραδείγματα πειραματισμών, διαφορετικά μεταξύ τους, που έχει ενδιαφέρον να μελετηθούν. Σε κάθε περίπτωση, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός δεν πρέπει να θεωρείται ως ένα "εργαλείο" προοριζόμενο αποκλειστικά να διεγείρει την ενεργό συνείδηση του πολίτη, ώστε αυτός να συμμετέχει στις επιλογές που αφορούν τον τόπο όπου ζει και εργάζεται. Πρέπει να αποτελεί μια από τις συνιστώσες ενός "συστήματος συμμετοχής των πολιτών" που θα εναρμονίζεται με τις άλλες μορφές χωρικής ή θεματικής συμμετοχής, στις οποίες θα παίρνουν μέρος πολίτες πριν και μετά τη λήψη των αποφάσεων που αφορούν στην περιοχή τους. Επιγραμματικά, πάντως, μπορούμε να πούμε ότι υπάρχουν δύο ξεχωριστές κατηγορίες Συμμετοχικού Προϋπολογισμού:
α) Η πρώτη (που διαμορφώθηκε ιδιαίτερα σε πόλεις και περιοχές της Βραζιλίας, του Περού, της Βολιβίας και σε άλλες χώρες της Νότας Αμερικής) εστιάζεται σε στόχους που έχουν σχέση με τον εκδημοκρατισμό των τοπικών θεσμών και προβλέπει μεγαλύτερα περιθώρια αυτονομίας στη λήψη αποφάσεων για εκείνους τους πολίτες που συμμετέχουν στις διαδικασίες συζήτησης των προϋπολογισμών.
β) Η δεύτερη (που διαμορφώθηκε στη Βόρεια Ευρώπη και στη Νέα Ζηλανδία, αλλά και στις ΗΠΑ, ενώ σήμερα εξαπλώνεται σε διάφορες ευρωπαϊκές πόλεις και σε ορισμένες περιοχές της Αφρικής) αντιλαμβάνεται τη συμμετοχή περισσότερο με μια "συμβουλευτική" έννοια, και έχει ως πρωταρχικό στόχο την αύξηση της διαφάνειας και την επίτευξη αποτελεσματικότερης διαχείρισης των δημοσίων πόρων.
Ανεξάρτητα από τις διαφορές έμφασης, ρόλου και διάρθρωσης των επιμέρους φάσεων, οι πολίτες παρεμβαίνουν και στις δύο περιπτώσεις πριν τη λήψη αποφάσεων, οι οποίες υπόκεινται στην αρμοδιότητα των δημοτικών (ή περιφερειακών κ.λπ.) συμβουλίων. Στο πλαίσιο αυτό, η πολιτεία καλείται να ασκήσει πίεση και έλεγχο, ώστε οι υποδείξεις που κάνουν οι πολίτες να μην παραβλέπονται αβασάνιστα και χωρίς επαρκείς εξηγήσεις από τους εκλεγμένους εκπροσώπους τους.
3. Γιατί υπάρχει αυτό το ενδιαφέρον για τον συμμετοχικό προϋπολογισμό;
Διότι ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός, ακριβώς επειδή το αντικείμενό του είναι η διανομή πόρων που ως επί το πλείστον προέρχονται από τους φόρους των πολιτών, έχει ταυτόχρονα μια έντονα συμβολική αλλά και πρακτική αξία: διαχειρίζεται χρήματα και αποτελεί τον τομέα στον οποίο οι αρχές μπορούν ευκολότερα να αποδεχθούν την άμεση παρέμβαση των πολιτών στη λήψη των αποφάσεων.
Βέβαια, ο ΣΠ δεν είναι ο μοναδικός τομέας που θα επιδεχόταν καινοτομίες συμμετοχικού τύπου στη διαχείρισή του. Είναι όμως ασφαλώς ένας τομέας "στρατηγικής σημασίας", στον οποίο οι "παραχωρήσεις" των θεσμικών οργάνων εκλαμβάνονται από τους πολίτες ως ένα ισχυρό μήνυμα που καταδεικνύει την πραγματική βούλησή τους για αλλαγή. Έτσι, ο ρόλος του είναι καθοριστικός για την αποκατάσταση της σχέσης πολιτών-εξουσίας, ενώ ταυτόχρονα συνιστά έναν "κόμβο μεταρρύθμισης" της γενικότερης πολιτικής πρακτικής.
Για παράδειγμα, ένας τομέας που έχει αναδειχτεί μέσα απ’ αυτό τον "μεταρρυθμιστικό κόμβο" είναι το περιβάλλον. Οι πολίτες μαθαίνουν, ενημερώνονται, επιζητούν την αειφόρο ανάπτυξη. Στο Πόρτο Αλέγκρε, ο φτωχός κόσμος ασχολήθηκε και με το περιβάλλον. Οι κάτοικοι ήθελαν να τρώνε οργανικά / βιολογικά τρόφιμα (αυτό, άλλωστε, θα έπρεπε να είναι μέτρο της ποιότητας ζωής όλων μας), ενώ έμαθαν ότι δεν ήταν καλό να ζητούν να τους δοθούν σπίτια δίπλα στο ποτάμι, γιατί αυτό θα οδηγούσε αμέσως στη ρύπανσή του. Τα αποτελέσματα μιας πολιτικής που σέβεται το περιβάλλον είναι, σήμερα, ορατά. Βλέπουν ότι, μετά από τρία χρόνια προσπαθειών, μπορούν να κολυμπούν πάλι εκεί, χωρίς να χρειάζεται να μετακινούνται χιλιόμετρα. Αυτό ήταν ένα πολύ σημαντικό γεγονός για όλους τους κατοίκους.
Ακόμη και τα λάθη, όμως, αποδεικνύονται χρήσιμα. Το 1989, στις συνελεύσεις Συμμετοχικού Προϋπολογισμού του Πόρτο Αλέγκρε, πρώτη στις επενδυτικές προτεραιότητες ήταν η ασφαλτόστρωση των δρόμων. Για όσους συμμετείχαν σ’ αυτές τις διαδικασίες, η άσφαλτος ήταν σύμβολο αναβάθμισης, σύμβολο "της πόλης και του πολιτισμού". Οι μηχανικοί ήταν αντίθετοι, αλλά οι συνελεύσεις αποφάσισαν να εκτελεστεί το συγκεκριμένο έργο και η διοίκηση του δήμου υλοποίησε την απόφασή τους. Στη συνέχεια όμως, με τις βροχές, οι δρόμοι καταστράφηκαν γιατί στα ψηλότερα σημεία της πόλης υπήρχαν χωματόδρομοι, ενώ προκλήθηκαν και ατυχήματα. Το τελικό αποτέλεσμα ήταν ότι πήγε χαμένη μια ολόκληρη επένδυση. Μέσα από αυτή την αρνητική εμπειρία, λοιπόν, οι κάτοικοι κατάλαβαν ότι πρέπει στις αποφάσεις τους να λαμβάνουν υπόψη τους και τεχνικά κριτήρια. Σήμερα, αυτοί οι ίδιοι είναι που ζητούν να γίνει λιθόστρωση...
4. Ποιος μπορεί να προωθήσει τον συμμετοχικό προϋπολογισμό;
Την αρμοδιότητα διαβούλευσης με τους πολίτες για τη χάραξη της εκάστοτε περιφερειακής πολιτικής έχουν, μέσα στο πλαίσιο των εξουσιών τους, οι εξής:
* Σε επίπεδο δήμων: ο δήμαρχος και η δημοτική αρχή
* Σε επίπεδο περιφέρειας: ο περιφερειάρχης και η περιφερειακή αρχή
* Σε επίπεδο δημοτικού διαμερίσματος: ο πρόεδρος του δημοτικού διαμερίσματος κ.ο.κ.
Στην πραγματικότητα, αυτοί είναι οι συνήθεις τρόποι προώθησης του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού. Ενδέχεται όμως παρόμοιες διεργασίες να αναπτυχθούν και έπειτα από πιέσεις και άλλων θεσμικών παραγόντων (δημοτικά, διαμερισματικά, επαρχιακά, περιφερειακά συμβούλια). Τέλος, οργανισμοί ανώτερου θεσμικού επιπέδου μπορούν, χρησιμοποιώντας διάφορα κίνητρα και κατευθυντήριες γραμμές, να πιέζουν τα κατώτερα θεσμικά όργανα να θέσουν σε εφαρμογή διαδικασίες συμμετοχής στο σχεδιασμό των Προϋπολογισμών. Για παράδειγμα, στη Γερμανία οι δήμοι ωθούνται να ενεργοποιήσουν διαδικασίες Συμμετοχικού Προϋπολογισμού από τα ομόσπονδα κρατίδια (Lander).
5. Ποιες δαπάνες διαχειρίζεται ο συμμετοχικός προϋπολογισμός;
Δεν υπάρχει απόλυτος κανόνας. Συνήθως, τα θεσμικά όργανα τείνουν να μοιράζονται με τους πολίτες την ευθύνη διαχείρισης των περισσότερο "ελαστικών" δαπανών, όπως οι δαπάνες που προορίζονται για δημόσια έργα και υπηρεσίες. Το ποσοστό αυτών των κονδυλίων που αποτελεί αντικείμενο διαβούλευσης δεν είναι συγκεκριμένο, αν και το ευκταίο βέβαια θα ήταν η συζήτηση να αφορά το σύνολο, ή σχεδόν το σύνολο, των δαπανών.
Σε πόλεις όπως το Πόρτο Αλέγκρε, οι κάτοικοι συζητούν για το 100% των δαπανών που αφορούν επενδύσεις σε έργα και υπηρεσίες, οι οποίες αντιπροσωπεύουν το 15%-25% του συνόλου των ετήσιων δημοτικών δαπανών. Αυτό το ποσοστό του συνολικού προϋπολογισμού που τίθεται σε διαβούλευση έχει αυξηθεί με τα χρόνια, καθώς το 1989 αντιπροσώπευε μόνο το 3%. Εξακολουθούν να εξαιρούνται, ωστόσο, μια σειρά από δαπάνες, όπως τα έξοδα τρέχουσας διαχείρισης και τα έξοδα προσωπικού, που ο δήμος προτιμάει να κρατάει υπό τον έλεγχό του, τόσο λόγω του σύνθετου χαρακτήρα τους και των χρηματοοικονομικών και συνδικαλιστικών επιπτώσεων που συνεπάγονται, όσο και επειδή επιθυμεί να διατηρεί έναν ενεργό ρόλο στο πεδίο της οργάνωσης του δημοτικού μηχανισμού. Εντούτοις, σε αρκετές πόλεις έγινε δυνατό, με τον καιρό (μέσω μικτών επιτροπών, αποτελούμενων από ίσο αριθμό κατοίκων, εκπροσώπων της δημοτικής αρχής και εκπροσώπων των συνδικαλιστικών οργανώσεων των υπαλλήλων του Δήμου) να προκύψουν συλλογικές προτάσεις για τη μείωση των δαπανών που αναφέρονταν στην πρόσληψη νέου προσωπικού.
Σε ορισμένα πολεοδομικά σύνολα στα οποία εφαρμόζεται ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός, το ποσοστό του Δημοτικού Προϋπολογισμού που συζητείται κυμαίνεται μεταξύ του 50% και του 70% των δαπανών για επενδύσεις σε έργα και υπηρεσίες, ενώ αλλού περιορίζεται σε ειδικούς τομείς (π.χ. της υγείας και των κοινωνικών υπηρεσιών) στους οποίους αντιστοιχούν συγκεκριμένα ποσοστά του προϋπολογισμού του δήμου.
6. Πώς λειτουργεί ο συμμετοχικός προϋπολογισμός;
Ούτε σε αυτό το ζήτημα υπάρχουν κοινοί κανόνες οργάνωσης και λειτουργίας. Ακόμη και οι τρόποι συζήτησης με τους πολίτες μπορεί να είναι "άτυποι" (ανοιχτές συγκεντρώσεις, δημοσκοπήσεις, ερωτηματολόγια που να απευθύνονται στα νοικοκυριά, θεματικές συζητήσεις κλπ.) ή περισσότερο "θεσμικοί" (δημοψήφισμα σε επίπεδο πόλης ή δημοτικού διαμερίσματος, συμβούλια και επιτροπές κλπ.).
Σε κάθε περίπτωση, είναι επιθυμητό στο πλαίσιο του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού να υπάρχουν δύο κύριες και παράλληλες κατευθύνσεις διαβούλευσης και διευρυμένης λήψης αποφάσεων. Πρώτον, συζητήσεις που να διοργανώνονται με βάση τη διαίρεση της πόλης με γεωγραφικά κριτήρια. Δεύτερον, συζητήσεις που να διοργανώνονται σε θεματική βάση, δηλαδή για ζητήματα που αφορούν ολόκληρη την περιοχή ως ένα σύνθετο και ολοκληρωμένο σύνολο.
Οι θεματικοί τομείς είναι απαραίτητοι:
Πρώτον, για να αρχίσει πάλι η συζήτηση σ’ εκείνα τα τμήματα του πληθυσμού, που είναι ήδη οργανωμένα σε συλλόγους, συνδικαλιστικές ή επαγγελματικές οργανώσεις.
Δεύτερον, για να συζητούνται "στρατηγικής σημασίας" θέματα σε επίπεδο Δήμου (η Περιφέρειας) και όχι στο "πρωτοβάθμιο" επίπεδο του διαμερίσματος ή της γειτονιάς.
Τρίτον, για να μην εξαιρούνται από τη συζήτηση κάποια δήθεν "ελάσσονα" θέματα, τα οποία ενδεχομένως να μένουν εκτός της διανομής των πόρων που αποφασίζουν ή υποδεικνύουν οι κάτοικοι σε "πρωτοβάθμιο" επίπεδο.
Επειδή υπάρχει πάντα το ενδεχόμενο οι πολίτες να τείνουν να εστιάσουν τη συζήτηση σχεδόν αποκλειστικά σε ορισμένα θέματα, είναι σημαντικό ο δημόσιος φορέας να λειτουργεί ως "συντονιστής" που θα ισορροπεί και θα ρυθμίζει τη συζήτηση, έτσι ώστε να εξετάζονται --τουλάχιστον στη φάση της ανταλλαγής απόψεων-- όλοι οι τομείς παρέμβασης στην πόλη.
Θα ήταν επίσης προτιμότερο (ιδιαίτερα σε μεγάλες γεωγραφικές ενότητες) οι τοπικές υποδιαιρέσεις, που γίνονται με στόχο την αποκέντρωση, να μην ακολουθούν απλώς τα διοικητικά σύνορα που έχουν "επιβληθεί άνωθεν", αλλά να διαμορφώνονται μετά από ελεύθερη ανταλλαγή απόψεων μεταξύ των πολιτών και να έχουν στόχο την αναγνώριση της κοινής ταυτότητας των κατοίκων και την ενίσχυση του αισθήματος σύνδεσής τους με την περιοχή τους.
7. Ποιες διαδικασίες περιλαμβάνει ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός;
Οι μορφές που υιοθετούνται είναι ποικίλες. Σημασία έχει οι διαδικασίες της διαβούλευσης να συμπεριλαμβάνουν το μεγαλύτερο δυνατό μέρος του πληθυσμού, ώστε να μην ακούγονται μόνο οι ομάδες εκείνες που είναι ήδη οργανωμένες και οι οποίες θα μπορούσαν να λειτουργούν κατά κάποιο τρόπο ως "ομάδες πίεσης".
* Θα πρέπει να είναι εξαρχής σαφές ότι η οποιαδήποτε πίεση θα πρέπει να ασκείται δημόσια και με ανοιχτά χαρτιά και να μην ξεφεύγει από τα πλαίσια της διαφάνειας, η οποία αποτελεί βασική προϋπόθεση προκειμένου να έχουν όλοι οι πολίτες τη βεβαιότητα ότι τηρούνται οι κανόνες που έχουν αποφασιστεί για τη διαβούλευση και τη λήψη των αποφάσεων.
* Θα πρέπει επίσης να διευκολύνεται η πρόσβαση και η ισότιμη συμμετοχή στις διαδικασίες όλων των πολιτών, χωρίς να δημιουργούνται "δαρβινικοί" μηχανισμοί που θα εξαιρούν "αυτόματα" τους πιο αδύναμους, τους λιγότερο μορφωμένους ή τους έχοντες μικρή πολιτική εμπειρία. Σ’ αυτή την κατεύθυνση, μπορεί να περιλαμβάνονται η μεταφορά του χώρου της συνέλευσης και η δημιουργία παιδικών σταθμών που θα λειτουργούν κατά τη διάρκεια της, καθώς και η τήρηση ίσου χρόνου ομιλίας για όλους.
* Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός αποτελεί σημαντική διαδικασία διαβούλευσης των κατοίκων μιας περιοχής. Για το λόγο αυτό, θα πρέπει να περιλαμβάνονται στη διαδικασία κατηγορίες πολιτών που στερούνται τυπικών πολιτικών δικαιωμάτων, όπως είναι τα ανήλικα παιδιά ή οι αλλοδαποί.
* Γενικότερα, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός συνδυάζει στοιχεία άμεσης δημοκρατίας --υπό μορφή συνελεύσεων-- και στοιχεία αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, όπου οι λαϊκοί εκπρόσωποι συζητούν και εγκρίνουν, με "δέσμευση εντολής", τις κατευθυντήριες γραμμές για τις δαπάνες της πόλης (προσδιορίζοντας τους επιμέρους προορισμούς των κονδυλίων). Τα όργανα της Διοίκησης θα εναρμονίσουν αυτές τις κατευθύνσεις με τις δικές τους αυτόνομες προτάσεις και θα τις υποβάλουν πάλι στους πολίτες για αξιολόγηση. Στη συνέχεια, οι προτάσεις θα υποβληθούν στα Δημοτικά Συμβούλια, τα οποία φέρουν, εκ του νόμου, την ευθύνη για την έγκριση του Δημοτικού Προϋπολογισμού
* Έχει αποδειχθεί ότι στις Γενικές Συνελεύσεις του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού είναι σκόπιμο να παρίστανται εκπρόσωποι των επίσημων θεσμικών οργάνων, χωρίς όμως έχουν δικαίωμα ψήφου για τις κατευθύνσεις και τις προτεραιότητες που υποδεικνύουν οι πολίτες, έτσι ώστε να διασφαλίζεται τόσο η αυτονομία δράσης και λήψης αποφάσεων των κατοίκων, όσο και ο ανοιχτός διάλογος μεταξύ κοινωνίας και θεσμικών οργάνων.
* Οι συνελεύσεις είναι ανοιχτές σε οργανώσεις πολιτών, αλλά και σε μεμονωμένα άτομα. Το στοιχείο αυτό αποτελεί ένα μεγάλο βήμα προς τα εμπρός, σε σχέση με παλαιότερες μορφές συμμετοχής που αφορούσαν μόνο τους εκπροσώπους συγκεκριμένων συλλογικοτήτων, αφαιρώντας μ’ αυτό τον τρόπο από τον μεμονωμένο ή μη ενταγμένο σε κάποια οργάνωση πολίτη οποιοδήποτε ενεργό ρόλο, πέρα από το δικαίωμα ψήφου στις εκλογές ή το ατομικό δικαίωμα της κριτικής.
* Η αρχή της αυτοδιαχείρισης των διαδικασιών από τους πολίτες είναι πολλές φορές καθοριστική για την επιτυχία του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού. Οι εσωτερικοί κανονισμοί ορίζουν σαφείς κανόνες οργάνωσης και λειτουργίας του ΣΠ για τις συνελεύσεις κάθε έτος, οι οποίοι όμως πρέπει να έχουν αρκετή ελαστικότητα, ώστε να μπορούν να αναθεωρούνται κάθε χρόνο μέσα από μια διαδικασία στην οποία θα συμμετέχουν ισότιμα οι πολίτες και Δημοτικές Αρχές.
8. Πώς μπορεί η διοίκηση να εξασφαλίσει την καλή οργάνωση της διαδικασίας;
α) Οι προβλεπόμενες συνελεύσεις δεν αποτελούν παρά μόνο ένα μικρό μέρος του έργου που επιτελείται στο πλαίσιο του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού. Είναι γεγονός ότι με την αυτοοργάνωση και την αυθόρμητη κινητοποίηση των πολιτών δεν εξαντλούνται τα κριτήρια λήψης αποφάσεων που θέτει ο ΣΠ. Έτσι, σε πολλές περιπτώσεις. αναπτύχθηκαν με τον καιρό εξισορροπητικοί μηχανισμοί, χάρη σους οποίους αποκαθίστανται ανισότητες που σχετίζονται με την περιορισμένη δύναμη της φωνής όσων, για διάφορους λόγους, βρίσκονται στο περιθώριο της κοινωνίας.
Σημαντικό ρόλο στην προσπάθεια επίτευξης μιας "σωστής" λειτουργίας θα πρέπει να αναλαμβάνουν οι εκλεγμένοι εκπρόσωποι και τα όργανα της πολιτείας, που καλούνται να εφαρμόσουν όσο το δυνατόν πιο "αντικειμενικά" κριτήρια υπέρ των κατοίκων για τους οποίους γίνονται οι διάφορες παρεμβάσεις και ενάντια στην έλλειψη δομών που τους περιθωριοποιεί. Με αυτά τα κριτήρια, πρέπει να γίνεται μια "αντικειμενική" εκτίμηση της καταλληλότητας των περιοχών που επιλέχθηκαν για τις μείζονες παρεμβάσεις κι αυτό επειδή οι πολίτες είναι πιθανόν να έχουν την τάση ενίσχυσης των περιοχών στις οποίες κατοικούν όσοι έχουν μεγαλύτερη συμμετοχή στις διαδικασίες (επιβραβεύοντας, μ’ αυτό τον τρόπο, τη διάθεση προσφοράς των συμπολιτών τους).
β) Η διαφάνεια των μηχανισμών αξιολόγησης των αναγκών και κατανομής των επενδύσεων είναι ένα από τα μείζονα ζητήματα που καλούνται να διασφαλίσουν οι θεσμοί. Ταυτόχρονα, θα πρέπει να μεριμνούν για τη μέγιστη διάδοση των πληροφοριών και την πληρέστερη δυνατή ενημέρωση των πολιτών, καθιστώντας τη διαδικασία προσβάσιμη και αποτελεσματική. Σήμερα, στους εσωτερικούς κανονισμούς πολλών Συμμετοχικών Προϋπολογισμών υπάρχουν κατάλληλοι κανόνες ελέγχου, υπό τη μορφή κάποιας κλίμακας βαθμολόγησης με την οποία εξακριβώνεται ποιες περιοχές χρειάζονται περισσότερο επείγουσες παρεμβάσεις.
γ) Μια από τις κυριότερες ευθύνες της διοίκησης είναι να φροντίζει να υλοποιούνται το ταχύτερο δυνατό όλα τα έργα που προβλέπει ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός, προκειμένου να μη δημιουργείται αίσθημα απογοήτευσης στους πολίτες το οποίο θα μπορούσε να επαναφέρει την δυσπιστία στους πολίτες και να μειώσει τη συμμετοχή τους στις συνελεύσεις.
δ) Οι αιρετές αρχές θα πρέπει, τέλος, να είναι παρούσες, με ανώτατους εκπροσώπους τους, στις συζητήσεις υπό την πάγια προϋπόθεση ότι οι αυτοί οι εκπρόσωποι δεν θα έχουν δικαίωμα ψήφου. Η διαρκής παρουσία των αιρετών αρχών στις συζητήσεις με τους πολίτες έχει τους εξής στόχους:
Πρώτον, να ακούν τους κατοίκους και να προσπαθούν να εναρμονίζουν τις τελικές αποφάσεις των θεσμικών οργάνων με τα αιτήματα και τις προτάσεις τους, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος, τη δυνατότητα υλοποίησης και τη συνάφεια με τους στρατηγικούς αναπτυξιακούς στόχους της περιοχής.
Δεύτερον, να καταρτίζουν διάφορα "σενάρια υλοποίησης των προτάσεων", αξιοποιώντας την πείρα των δικών τους τεχνικών.
Τρίτον, να διατυπώνουν προτάσεις για δαπάνες, δικαιολογώντας με κατανοητό τρόπο τις παρεμβάσεις, την κριτική και τις διορθωτικές υποδείξεις τους.
Τέταρτον, να παρακολουθούν τη διαδικασία του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού για να διαπιστώνουν τα όριά του, την ανάγκη εναλλακτικών προτάσεων και τις δυνατότητες διεύρυνσης της συμμετοχής.
9. Ποιες είναι οι καινοτομίες και τα σημαντικότερα αποτελέσματα του συμμετοχικού προϋπολογισμού;
α) Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός επανέφερε το κέντρο βάρους στον Προϋπολογισμό, ο οποίος για πολύ καιρό εθεωρείτο ζήτημα σχεδόν "πολιτικά ουδέτερο" και καθαρά τεχνικό. Αυτή ήταν, βέβαια, μια παραπλανητική θεώρηση που υπέκρυπτε τα έντονα στοιχεία πολιτικών επιλογών που έχει ο Προϋπολογισμός, τα οποία επιτρέπουν να καταστεί ένα μέσο με το οποίο οι πολίτες ασκούν έλεγχο στους αιρετούς εκπροσώπους τους, εφόσον βέβαια είναι ξεκάθαρος και κατανοητός. Κυρίως, όμως, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός αποκατέστησε το πολιτικό περιεχόμενό του Προϋπολογισμού, ως ενός πεδίου στο οποίο αποφασίζονται οι στόχοι των δημοτικών αρχών, πριν ακόμη συζητηθούν τα μέσα που θα χρησιμοποιηθούν για την επίτευξη των στόχων αυτών.
β) Η συζήτηση με τους πολίτες έχει ουσιαστικό χαρακτήρα. Δεν πρόκειται απλώς για μια συμβουλευτική συνεδρία, δηλαδή για μια από εκείνες τις μορφές "ψευδοσυμμετοχής με απλή έκφραση απόψεων" για τις οποίες μίλησε, το 1969, ο Sherry Αrnstein. Αντίθετα, παρόλο που προωθείται και αναπτύσσεται στην πράξη από τις δημοτικές αρχές και δεν έχει απαραίτητα κωδικοποιηθεί ως νόμος, πρόκειται για ένα πραγματικό άνοιγμα του διοικητικού μηχανισμού στον έλεγχο εκ μέρους των πολιτών και στην άμεση συμμετοχή τους στις μείζονες επιλογές που αφορούν την περιοχή τους
γ) Η μεγαλύτερη συμβολή του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού δεν αφορά μόνο τη δυνατότητα που δίνει στους κατοίκους να αποφασίζουν τις θεματικές προτεραιότητες των επενδύσεων και τα επιμέρους έργα που θα υλοποιηθούν σε ολόκληρη την πόλη, αλλά και το γεγονός ότι μέσω αυτής της συλλογικής διαδικασίας οι πολίτες διαμορφώνουν μία έννοια "κοινού αγαθού" (ή, καλύτερα, "κοινών αγαθών") για την πόλη τους.
***
Συνεπώς, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός αποτελεί μια συμμετοχική διαδικασία φορτισμένη με το έντονα αξιακό περιεχόμενο που περιέχει η λήψη αποφάσεων "στρατηγικού" τύπου και δεν περιορίζεται στο να προσανατολίζει απλώς τους εμπλεκόμενους φορείς στον καθορισμό των λεπτομερειών υλοποίησης των έργων ή στην απόσπαση συναινέσεων σε προειλημμένες αποφάσεις.
Τα μοντέλα Συμμετοχικού Προϋπολογισμού που έχουν εφαρμοστεί σε διάφορες τοπικές κοινωνίες απέδειξαν ότι αυτός διαθέτει όχι μόνο σημαντικό παιδευτικό περιεχόμενο και δυνατότητα να κινητοποιεί το υπάρχον δυναμικό ενεργών και στρατευμένων στη συνδιαχείριση του χώρου πολιτών, αλλά ότι, επιπλέον, διευκολύνει τη διαδικασία επιμερισμού των αρμοδιοτήτων και των ευθυνών και την αύξηση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης του Δήμου, μέσω του εκδημοκρατισμού και της επιβολής κανόνων διαφάνειας. Επίσης, ο ΣΠ επιτρέπει, συχνά, τη διαμόρφωση "κοινωνικών συμβολαίων" υπέρ των ασθενέστερων στοιχείων της κοινωνίας και με τον καιρό οδηγεί σε μια αυξημένη αποδοχή πολιτικών επιλογών οι οποίες, αν δεν στηρίζονταν στην από κοινού παραδοχή των μεσοπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων δυσκολιών, προσδοκιών, στόχων και πλεονεκτημάτων τους, θα ήταν δύσκολο να γίνουν.
Μετάφραση: \Φραντζέσκο Βιανέλλο\
Επιμέλεια: \Χάρης Γολέμης, Παναγιώτης Πάντος\
Ο Τζοβάνι Αλεγκρέτι είναι αρχιτέκτονας και πολεοδόμος και διδάσκει στο Πανεπιστήμιο της Φλωρεντίας. Είναι σύμβουλος Συμμετοχικού Προϋπολογισμού στους δήμους Βενετίας και Ρώμης.
Οι "Δέκα ερωτήσεις και οι απαντήσεις τους" για τον Συμμετοχικό Προϋπολογισμό βασίζονται σε κείμενα και συνεντεύξεις του.
Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός (ΣΠ) αποτελεί μια διαδικασία συμμετοχής των πολιτών στη λήψη αποφάσεων που σχετίζονται με τους στόχους και την κατανομή των δημοσίων επενδύσεων σε τοπικό επίπεδο. Πρόκειται για μια συμμετοχική διαδικασία διαβούλευσης που αφορά τις προτάσεις του Προϋπολογισμού (σε επίπεδο δημοτικών διαμερισμάτων, δήμων, επαρχιών και περιφερειών, αλλά ακόμα και στο πλαίσιο μιας δημοτικής επιχείρησης), η οποία αναπτύσσεται καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους, με στόχο να καταρτιστεί μια πρόταση Προϋπολογισμού για το επόμενο έτος διαχείρισης, που θα έχει ως βάση τα αιτήματα των πολιτών.
Ο ΣΠ χαρακτηρίζεται από ένα αυστηρό χρονοδιάγραμμα, που διακρίνεται σε διάφορες φάσεις. Έτσι, ο ετήσιος κύκλος των συζητήσεων που πραγματοποιούνται το 2005 και αφορούν προτάσεις που θα ενσωματωθούν στον Προϋπολογισμό του 2006 πρέπει να επικυρωθεί, από το δημοτικό (ή το περιφερειακό κ.λπ.) συμβούλιο, εντός του Δεκεμβρίου του 2005.
2. Υπάρχει κάποιο συγκεκριμένο πρότυπο συμμετοχικού προϋπολογισμού;
Θα μπορούσε κανείς να απαντήσει μονολεκτικά: Όχι. Ωστόσο, υπάρχουν πολλά παραδείγματα πειραματισμών, διαφορετικά μεταξύ τους, που έχει ενδιαφέρον να μελετηθούν. Σε κάθε περίπτωση, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός δεν πρέπει να θεωρείται ως ένα "εργαλείο" προοριζόμενο αποκλειστικά να διεγείρει την ενεργό συνείδηση του πολίτη, ώστε αυτός να συμμετέχει στις επιλογές που αφορούν τον τόπο όπου ζει και εργάζεται. Πρέπει να αποτελεί μια από τις συνιστώσες ενός "συστήματος συμμετοχής των πολιτών" που θα εναρμονίζεται με τις άλλες μορφές χωρικής ή θεματικής συμμετοχής, στις οποίες θα παίρνουν μέρος πολίτες πριν και μετά τη λήψη των αποφάσεων που αφορούν στην περιοχή τους. Επιγραμματικά, πάντως, μπορούμε να πούμε ότι υπάρχουν δύο ξεχωριστές κατηγορίες Συμμετοχικού Προϋπολογισμού:
α) Η πρώτη (που διαμορφώθηκε ιδιαίτερα σε πόλεις και περιοχές της Βραζιλίας, του Περού, της Βολιβίας και σε άλλες χώρες της Νότας Αμερικής) εστιάζεται σε στόχους που έχουν σχέση με τον εκδημοκρατισμό των τοπικών θεσμών και προβλέπει μεγαλύτερα περιθώρια αυτονομίας στη λήψη αποφάσεων για εκείνους τους πολίτες που συμμετέχουν στις διαδικασίες συζήτησης των προϋπολογισμών.
β) Η δεύτερη (που διαμορφώθηκε στη Βόρεια Ευρώπη και στη Νέα Ζηλανδία, αλλά και στις ΗΠΑ, ενώ σήμερα εξαπλώνεται σε διάφορες ευρωπαϊκές πόλεις και σε ορισμένες περιοχές της Αφρικής) αντιλαμβάνεται τη συμμετοχή περισσότερο με μια "συμβουλευτική" έννοια, και έχει ως πρωταρχικό στόχο την αύξηση της διαφάνειας και την επίτευξη αποτελεσματικότερης διαχείρισης των δημοσίων πόρων.
Ανεξάρτητα από τις διαφορές έμφασης, ρόλου και διάρθρωσης των επιμέρους φάσεων, οι πολίτες παρεμβαίνουν και στις δύο περιπτώσεις πριν τη λήψη αποφάσεων, οι οποίες υπόκεινται στην αρμοδιότητα των δημοτικών (ή περιφερειακών κ.λπ.) συμβουλίων. Στο πλαίσιο αυτό, η πολιτεία καλείται να ασκήσει πίεση και έλεγχο, ώστε οι υποδείξεις που κάνουν οι πολίτες να μην παραβλέπονται αβασάνιστα και χωρίς επαρκείς εξηγήσεις από τους εκλεγμένους εκπροσώπους τους.
3. Γιατί υπάρχει αυτό το ενδιαφέρον για τον συμμετοχικό προϋπολογισμό;
Διότι ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός, ακριβώς επειδή το αντικείμενό του είναι η διανομή πόρων που ως επί το πλείστον προέρχονται από τους φόρους των πολιτών, έχει ταυτόχρονα μια έντονα συμβολική αλλά και πρακτική αξία: διαχειρίζεται χρήματα και αποτελεί τον τομέα στον οποίο οι αρχές μπορούν ευκολότερα να αποδεχθούν την άμεση παρέμβαση των πολιτών στη λήψη των αποφάσεων.
Βέβαια, ο ΣΠ δεν είναι ο μοναδικός τομέας που θα επιδεχόταν καινοτομίες συμμετοχικού τύπου στη διαχείρισή του. Είναι όμως ασφαλώς ένας τομέας "στρατηγικής σημασίας", στον οποίο οι "παραχωρήσεις" των θεσμικών οργάνων εκλαμβάνονται από τους πολίτες ως ένα ισχυρό μήνυμα που καταδεικνύει την πραγματική βούλησή τους για αλλαγή. Έτσι, ο ρόλος του είναι καθοριστικός για την αποκατάσταση της σχέσης πολιτών-εξουσίας, ενώ ταυτόχρονα συνιστά έναν "κόμβο μεταρρύθμισης" της γενικότερης πολιτικής πρακτικής.
Για παράδειγμα, ένας τομέας που έχει αναδειχτεί μέσα απ’ αυτό τον "μεταρρυθμιστικό κόμβο" είναι το περιβάλλον. Οι πολίτες μαθαίνουν, ενημερώνονται, επιζητούν την αειφόρο ανάπτυξη. Στο Πόρτο Αλέγκρε, ο φτωχός κόσμος ασχολήθηκε και με το περιβάλλον. Οι κάτοικοι ήθελαν να τρώνε οργανικά / βιολογικά τρόφιμα (αυτό, άλλωστε, θα έπρεπε να είναι μέτρο της ποιότητας ζωής όλων μας), ενώ έμαθαν ότι δεν ήταν καλό να ζητούν να τους δοθούν σπίτια δίπλα στο ποτάμι, γιατί αυτό θα οδηγούσε αμέσως στη ρύπανσή του. Τα αποτελέσματα μιας πολιτικής που σέβεται το περιβάλλον είναι, σήμερα, ορατά. Βλέπουν ότι, μετά από τρία χρόνια προσπαθειών, μπορούν να κολυμπούν πάλι εκεί, χωρίς να χρειάζεται να μετακινούνται χιλιόμετρα. Αυτό ήταν ένα πολύ σημαντικό γεγονός για όλους τους κατοίκους.
Ακόμη και τα λάθη, όμως, αποδεικνύονται χρήσιμα. Το 1989, στις συνελεύσεις Συμμετοχικού Προϋπολογισμού του Πόρτο Αλέγκρε, πρώτη στις επενδυτικές προτεραιότητες ήταν η ασφαλτόστρωση των δρόμων. Για όσους συμμετείχαν σ’ αυτές τις διαδικασίες, η άσφαλτος ήταν σύμβολο αναβάθμισης, σύμβολο "της πόλης και του πολιτισμού". Οι μηχανικοί ήταν αντίθετοι, αλλά οι συνελεύσεις αποφάσισαν να εκτελεστεί το συγκεκριμένο έργο και η διοίκηση του δήμου υλοποίησε την απόφασή τους. Στη συνέχεια όμως, με τις βροχές, οι δρόμοι καταστράφηκαν γιατί στα ψηλότερα σημεία της πόλης υπήρχαν χωματόδρομοι, ενώ προκλήθηκαν και ατυχήματα. Το τελικό αποτέλεσμα ήταν ότι πήγε χαμένη μια ολόκληρη επένδυση. Μέσα από αυτή την αρνητική εμπειρία, λοιπόν, οι κάτοικοι κατάλαβαν ότι πρέπει στις αποφάσεις τους να λαμβάνουν υπόψη τους και τεχνικά κριτήρια. Σήμερα, αυτοί οι ίδιοι είναι που ζητούν να γίνει λιθόστρωση...
4. Ποιος μπορεί να προωθήσει τον συμμετοχικό προϋπολογισμό;
Την αρμοδιότητα διαβούλευσης με τους πολίτες για τη χάραξη της εκάστοτε περιφερειακής πολιτικής έχουν, μέσα στο πλαίσιο των εξουσιών τους, οι εξής:
* Σε επίπεδο δήμων: ο δήμαρχος και η δημοτική αρχή
* Σε επίπεδο περιφέρειας: ο περιφερειάρχης και η περιφερειακή αρχή
* Σε επίπεδο δημοτικού διαμερίσματος: ο πρόεδρος του δημοτικού διαμερίσματος κ.ο.κ.
Στην πραγματικότητα, αυτοί είναι οι συνήθεις τρόποι προώθησης του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού. Ενδέχεται όμως παρόμοιες διεργασίες να αναπτυχθούν και έπειτα από πιέσεις και άλλων θεσμικών παραγόντων (δημοτικά, διαμερισματικά, επαρχιακά, περιφερειακά συμβούλια). Τέλος, οργανισμοί ανώτερου θεσμικού επιπέδου μπορούν, χρησιμοποιώντας διάφορα κίνητρα και κατευθυντήριες γραμμές, να πιέζουν τα κατώτερα θεσμικά όργανα να θέσουν σε εφαρμογή διαδικασίες συμμετοχής στο σχεδιασμό των Προϋπολογισμών. Για παράδειγμα, στη Γερμανία οι δήμοι ωθούνται να ενεργοποιήσουν διαδικασίες Συμμετοχικού Προϋπολογισμού από τα ομόσπονδα κρατίδια (Lander).
5. Ποιες δαπάνες διαχειρίζεται ο συμμετοχικός προϋπολογισμός;
Δεν υπάρχει απόλυτος κανόνας. Συνήθως, τα θεσμικά όργανα τείνουν να μοιράζονται με τους πολίτες την ευθύνη διαχείρισης των περισσότερο "ελαστικών" δαπανών, όπως οι δαπάνες που προορίζονται για δημόσια έργα και υπηρεσίες. Το ποσοστό αυτών των κονδυλίων που αποτελεί αντικείμενο διαβούλευσης δεν είναι συγκεκριμένο, αν και το ευκταίο βέβαια θα ήταν η συζήτηση να αφορά το σύνολο, ή σχεδόν το σύνολο, των δαπανών.
Σε πόλεις όπως το Πόρτο Αλέγκρε, οι κάτοικοι συζητούν για το 100% των δαπανών που αφορούν επενδύσεις σε έργα και υπηρεσίες, οι οποίες αντιπροσωπεύουν το 15%-25% του συνόλου των ετήσιων δημοτικών δαπανών. Αυτό το ποσοστό του συνολικού προϋπολογισμού που τίθεται σε διαβούλευση έχει αυξηθεί με τα χρόνια, καθώς το 1989 αντιπροσώπευε μόνο το 3%. Εξακολουθούν να εξαιρούνται, ωστόσο, μια σειρά από δαπάνες, όπως τα έξοδα τρέχουσας διαχείρισης και τα έξοδα προσωπικού, που ο δήμος προτιμάει να κρατάει υπό τον έλεγχό του, τόσο λόγω του σύνθετου χαρακτήρα τους και των χρηματοοικονομικών και συνδικαλιστικών επιπτώσεων που συνεπάγονται, όσο και επειδή επιθυμεί να διατηρεί έναν ενεργό ρόλο στο πεδίο της οργάνωσης του δημοτικού μηχανισμού. Εντούτοις, σε αρκετές πόλεις έγινε δυνατό, με τον καιρό (μέσω μικτών επιτροπών, αποτελούμενων από ίσο αριθμό κατοίκων, εκπροσώπων της δημοτικής αρχής και εκπροσώπων των συνδικαλιστικών οργανώσεων των υπαλλήλων του Δήμου) να προκύψουν συλλογικές προτάσεις για τη μείωση των δαπανών που αναφέρονταν στην πρόσληψη νέου προσωπικού.
Σε ορισμένα πολεοδομικά σύνολα στα οποία εφαρμόζεται ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός, το ποσοστό του Δημοτικού Προϋπολογισμού που συζητείται κυμαίνεται μεταξύ του 50% και του 70% των δαπανών για επενδύσεις σε έργα και υπηρεσίες, ενώ αλλού περιορίζεται σε ειδικούς τομείς (π.χ. της υγείας και των κοινωνικών υπηρεσιών) στους οποίους αντιστοιχούν συγκεκριμένα ποσοστά του προϋπολογισμού του δήμου.
6. Πώς λειτουργεί ο συμμετοχικός προϋπολογισμός;
Ούτε σε αυτό το ζήτημα υπάρχουν κοινοί κανόνες οργάνωσης και λειτουργίας. Ακόμη και οι τρόποι συζήτησης με τους πολίτες μπορεί να είναι "άτυποι" (ανοιχτές συγκεντρώσεις, δημοσκοπήσεις, ερωτηματολόγια που να απευθύνονται στα νοικοκυριά, θεματικές συζητήσεις κλπ.) ή περισσότερο "θεσμικοί" (δημοψήφισμα σε επίπεδο πόλης ή δημοτικού διαμερίσματος, συμβούλια και επιτροπές κλπ.).
Σε κάθε περίπτωση, είναι επιθυμητό στο πλαίσιο του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού να υπάρχουν δύο κύριες και παράλληλες κατευθύνσεις διαβούλευσης και διευρυμένης λήψης αποφάσεων. Πρώτον, συζητήσεις που να διοργανώνονται με βάση τη διαίρεση της πόλης με γεωγραφικά κριτήρια. Δεύτερον, συζητήσεις που να διοργανώνονται σε θεματική βάση, δηλαδή για ζητήματα που αφορούν ολόκληρη την περιοχή ως ένα σύνθετο και ολοκληρωμένο σύνολο.
Οι θεματικοί τομείς είναι απαραίτητοι:
Πρώτον, για να αρχίσει πάλι η συζήτηση σ’ εκείνα τα τμήματα του πληθυσμού, που είναι ήδη οργανωμένα σε συλλόγους, συνδικαλιστικές ή επαγγελματικές οργανώσεις.
Δεύτερον, για να συζητούνται "στρατηγικής σημασίας" θέματα σε επίπεδο Δήμου (η Περιφέρειας) και όχι στο "πρωτοβάθμιο" επίπεδο του διαμερίσματος ή της γειτονιάς.
Τρίτον, για να μην εξαιρούνται από τη συζήτηση κάποια δήθεν "ελάσσονα" θέματα, τα οποία ενδεχομένως να μένουν εκτός της διανομής των πόρων που αποφασίζουν ή υποδεικνύουν οι κάτοικοι σε "πρωτοβάθμιο" επίπεδο.
Επειδή υπάρχει πάντα το ενδεχόμενο οι πολίτες να τείνουν να εστιάσουν τη συζήτηση σχεδόν αποκλειστικά σε ορισμένα θέματα, είναι σημαντικό ο δημόσιος φορέας να λειτουργεί ως "συντονιστής" που θα ισορροπεί και θα ρυθμίζει τη συζήτηση, έτσι ώστε να εξετάζονται --τουλάχιστον στη φάση της ανταλλαγής απόψεων-- όλοι οι τομείς παρέμβασης στην πόλη.
Θα ήταν επίσης προτιμότερο (ιδιαίτερα σε μεγάλες γεωγραφικές ενότητες) οι τοπικές υποδιαιρέσεις, που γίνονται με στόχο την αποκέντρωση, να μην ακολουθούν απλώς τα διοικητικά σύνορα που έχουν "επιβληθεί άνωθεν", αλλά να διαμορφώνονται μετά από ελεύθερη ανταλλαγή απόψεων μεταξύ των πολιτών και να έχουν στόχο την αναγνώριση της κοινής ταυτότητας των κατοίκων και την ενίσχυση του αισθήματος σύνδεσής τους με την περιοχή τους.
7. Ποιες διαδικασίες περιλαμβάνει ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός;
Οι μορφές που υιοθετούνται είναι ποικίλες. Σημασία έχει οι διαδικασίες της διαβούλευσης να συμπεριλαμβάνουν το μεγαλύτερο δυνατό μέρος του πληθυσμού, ώστε να μην ακούγονται μόνο οι ομάδες εκείνες που είναι ήδη οργανωμένες και οι οποίες θα μπορούσαν να λειτουργούν κατά κάποιο τρόπο ως "ομάδες πίεσης".
* Θα πρέπει να είναι εξαρχής σαφές ότι η οποιαδήποτε πίεση θα πρέπει να ασκείται δημόσια και με ανοιχτά χαρτιά και να μην ξεφεύγει από τα πλαίσια της διαφάνειας, η οποία αποτελεί βασική προϋπόθεση προκειμένου να έχουν όλοι οι πολίτες τη βεβαιότητα ότι τηρούνται οι κανόνες που έχουν αποφασιστεί για τη διαβούλευση και τη λήψη των αποφάσεων.
* Θα πρέπει επίσης να διευκολύνεται η πρόσβαση και η ισότιμη συμμετοχή στις διαδικασίες όλων των πολιτών, χωρίς να δημιουργούνται "δαρβινικοί" μηχανισμοί που θα εξαιρούν "αυτόματα" τους πιο αδύναμους, τους λιγότερο μορφωμένους ή τους έχοντες μικρή πολιτική εμπειρία. Σ’ αυτή την κατεύθυνση, μπορεί να περιλαμβάνονται η μεταφορά του χώρου της συνέλευσης και η δημιουργία παιδικών σταθμών που θα λειτουργούν κατά τη διάρκεια της, καθώς και η τήρηση ίσου χρόνου ομιλίας για όλους.
* Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός αποτελεί σημαντική διαδικασία διαβούλευσης των κατοίκων μιας περιοχής. Για το λόγο αυτό, θα πρέπει να περιλαμβάνονται στη διαδικασία κατηγορίες πολιτών που στερούνται τυπικών πολιτικών δικαιωμάτων, όπως είναι τα ανήλικα παιδιά ή οι αλλοδαποί.
* Γενικότερα, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός συνδυάζει στοιχεία άμεσης δημοκρατίας --υπό μορφή συνελεύσεων-- και στοιχεία αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, όπου οι λαϊκοί εκπρόσωποι συζητούν και εγκρίνουν, με "δέσμευση εντολής", τις κατευθυντήριες γραμμές για τις δαπάνες της πόλης (προσδιορίζοντας τους επιμέρους προορισμούς των κονδυλίων). Τα όργανα της Διοίκησης θα εναρμονίσουν αυτές τις κατευθύνσεις με τις δικές τους αυτόνομες προτάσεις και θα τις υποβάλουν πάλι στους πολίτες για αξιολόγηση. Στη συνέχεια, οι προτάσεις θα υποβληθούν στα Δημοτικά Συμβούλια, τα οποία φέρουν, εκ του νόμου, την ευθύνη για την έγκριση του Δημοτικού Προϋπολογισμού
* Έχει αποδειχθεί ότι στις Γενικές Συνελεύσεις του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού είναι σκόπιμο να παρίστανται εκπρόσωποι των επίσημων θεσμικών οργάνων, χωρίς όμως έχουν δικαίωμα ψήφου για τις κατευθύνσεις και τις προτεραιότητες που υποδεικνύουν οι πολίτες, έτσι ώστε να διασφαλίζεται τόσο η αυτονομία δράσης και λήψης αποφάσεων των κατοίκων, όσο και ο ανοιχτός διάλογος μεταξύ κοινωνίας και θεσμικών οργάνων.
* Οι συνελεύσεις είναι ανοιχτές σε οργανώσεις πολιτών, αλλά και σε μεμονωμένα άτομα. Το στοιχείο αυτό αποτελεί ένα μεγάλο βήμα προς τα εμπρός, σε σχέση με παλαιότερες μορφές συμμετοχής που αφορούσαν μόνο τους εκπροσώπους συγκεκριμένων συλλογικοτήτων, αφαιρώντας μ’ αυτό τον τρόπο από τον μεμονωμένο ή μη ενταγμένο σε κάποια οργάνωση πολίτη οποιοδήποτε ενεργό ρόλο, πέρα από το δικαίωμα ψήφου στις εκλογές ή το ατομικό δικαίωμα της κριτικής.
* Η αρχή της αυτοδιαχείρισης των διαδικασιών από τους πολίτες είναι πολλές φορές καθοριστική για την επιτυχία του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού. Οι εσωτερικοί κανονισμοί ορίζουν σαφείς κανόνες οργάνωσης και λειτουργίας του ΣΠ για τις συνελεύσεις κάθε έτος, οι οποίοι όμως πρέπει να έχουν αρκετή ελαστικότητα, ώστε να μπορούν να αναθεωρούνται κάθε χρόνο μέσα από μια διαδικασία στην οποία θα συμμετέχουν ισότιμα οι πολίτες και Δημοτικές Αρχές.
8. Πώς μπορεί η διοίκηση να εξασφαλίσει την καλή οργάνωση της διαδικασίας;
α) Οι προβλεπόμενες συνελεύσεις δεν αποτελούν παρά μόνο ένα μικρό μέρος του έργου που επιτελείται στο πλαίσιο του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού. Είναι γεγονός ότι με την αυτοοργάνωση και την αυθόρμητη κινητοποίηση των πολιτών δεν εξαντλούνται τα κριτήρια λήψης αποφάσεων που θέτει ο ΣΠ. Έτσι, σε πολλές περιπτώσεις. αναπτύχθηκαν με τον καιρό εξισορροπητικοί μηχανισμοί, χάρη σους οποίους αποκαθίστανται ανισότητες που σχετίζονται με την περιορισμένη δύναμη της φωνής όσων, για διάφορους λόγους, βρίσκονται στο περιθώριο της κοινωνίας.
Σημαντικό ρόλο στην προσπάθεια επίτευξης μιας "σωστής" λειτουργίας θα πρέπει να αναλαμβάνουν οι εκλεγμένοι εκπρόσωποι και τα όργανα της πολιτείας, που καλούνται να εφαρμόσουν όσο το δυνατόν πιο "αντικειμενικά" κριτήρια υπέρ των κατοίκων για τους οποίους γίνονται οι διάφορες παρεμβάσεις και ενάντια στην έλλειψη δομών που τους περιθωριοποιεί. Με αυτά τα κριτήρια, πρέπει να γίνεται μια "αντικειμενική" εκτίμηση της καταλληλότητας των περιοχών που επιλέχθηκαν για τις μείζονες παρεμβάσεις κι αυτό επειδή οι πολίτες είναι πιθανόν να έχουν την τάση ενίσχυσης των περιοχών στις οποίες κατοικούν όσοι έχουν μεγαλύτερη συμμετοχή στις διαδικασίες (επιβραβεύοντας, μ’ αυτό τον τρόπο, τη διάθεση προσφοράς των συμπολιτών τους).
β) Η διαφάνεια των μηχανισμών αξιολόγησης των αναγκών και κατανομής των επενδύσεων είναι ένα από τα μείζονα ζητήματα που καλούνται να διασφαλίσουν οι θεσμοί. Ταυτόχρονα, θα πρέπει να μεριμνούν για τη μέγιστη διάδοση των πληροφοριών και την πληρέστερη δυνατή ενημέρωση των πολιτών, καθιστώντας τη διαδικασία προσβάσιμη και αποτελεσματική. Σήμερα, στους εσωτερικούς κανονισμούς πολλών Συμμετοχικών Προϋπολογισμών υπάρχουν κατάλληλοι κανόνες ελέγχου, υπό τη μορφή κάποιας κλίμακας βαθμολόγησης με την οποία εξακριβώνεται ποιες περιοχές χρειάζονται περισσότερο επείγουσες παρεμβάσεις.
γ) Μια από τις κυριότερες ευθύνες της διοίκησης είναι να φροντίζει να υλοποιούνται το ταχύτερο δυνατό όλα τα έργα που προβλέπει ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός, προκειμένου να μη δημιουργείται αίσθημα απογοήτευσης στους πολίτες το οποίο θα μπορούσε να επαναφέρει την δυσπιστία στους πολίτες και να μειώσει τη συμμετοχή τους στις συνελεύσεις.
δ) Οι αιρετές αρχές θα πρέπει, τέλος, να είναι παρούσες, με ανώτατους εκπροσώπους τους, στις συζητήσεις υπό την πάγια προϋπόθεση ότι οι αυτοί οι εκπρόσωποι δεν θα έχουν δικαίωμα ψήφου. Η διαρκής παρουσία των αιρετών αρχών στις συζητήσεις με τους πολίτες έχει τους εξής στόχους:
Πρώτον, να ακούν τους κατοίκους και να προσπαθούν να εναρμονίζουν τις τελικές αποφάσεις των θεσμικών οργάνων με τα αιτήματα και τις προτάσεις τους, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος, τη δυνατότητα υλοποίησης και τη συνάφεια με τους στρατηγικούς αναπτυξιακούς στόχους της περιοχής.
Δεύτερον, να καταρτίζουν διάφορα "σενάρια υλοποίησης των προτάσεων", αξιοποιώντας την πείρα των δικών τους τεχνικών.
Τρίτον, να διατυπώνουν προτάσεις για δαπάνες, δικαιολογώντας με κατανοητό τρόπο τις παρεμβάσεις, την κριτική και τις διορθωτικές υποδείξεις τους.
Τέταρτον, να παρακολουθούν τη διαδικασία του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού για να διαπιστώνουν τα όριά του, την ανάγκη εναλλακτικών προτάσεων και τις δυνατότητες διεύρυνσης της συμμετοχής.
9. Ποιες είναι οι καινοτομίες και τα σημαντικότερα αποτελέσματα του συμμετοχικού προϋπολογισμού;
α) Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός επανέφερε το κέντρο βάρους στον Προϋπολογισμό, ο οποίος για πολύ καιρό εθεωρείτο ζήτημα σχεδόν "πολιτικά ουδέτερο" και καθαρά τεχνικό. Αυτή ήταν, βέβαια, μια παραπλανητική θεώρηση που υπέκρυπτε τα έντονα στοιχεία πολιτικών επιλογών που έχει ο Προϋπολογισμός, τα οποία επιτρέπουν να καταστεί ένα μέσο με το οποίο οι πολίτες ασκούν έλεγχο στους αιρετούς εκπροσώπους τους, εφόσον βέβαια είναι ξεκάθαρος και κατανοητός. Κυρίως, όμως, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός αποκατέστησε το πολιτικό περιεχόμενό του Προϋπολογισμού, ως ενός πεδίου στο οποίο αποφασίζονται οι στόχοι των δημοτικών αρχών, πριν ακόμη συζητηθούν τα μέσα που θα χρησιμοποιηθούν για την επίτευξη των στόχων αυτών.
β) Η συζήτηση με τους πολίτες έχει ουσιαστικό χαρακτήρα. Δεν πρόκειται απλώς για μια συμβουλευτική συνεδρία, δηλαδή για μια από εκείνες τις μορφές "ψευδοσυμμετοχής με απλή έκφραση απόψεων" για τις οποίες μίλησε, το 1969, ο Sherry Αrnstein. Αντίθετα, παρόλο που προωθείται και αναπτύσσεται στην πράξη από τις δημοτικές αρχές και δεν έχει απαραίτητα κωδικοποιηθεί ως νόμος, πρόκειται για ένα πραγματικό άνοιγμα του διοικητικού μηχανισμού στον έλεγχο εκ μέρους των πολιτών και στην άμεση συμμετοχή τους στις μείζονες επιλογές που αφορούν την περιοχή τους
γ) Η μεγαλύτερη συμβολή του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού δεν αφορά μόνο τη δυνατότητα που δίνει στους κατοίκους να αποφασίζουν τις θεματικές προτεραιότητες των επενδύσεων και τα επιμέρους έργα που θα υλοποιηθούν σε ολόκληρη την πόλη, αλλά και το γεγονός ότι μέσω αυτής της συλλογικής διαδικασίας οι πολίτες διαμορφώνουν μία έννοια "κοινού αγαθού" (ή, καλύτερα, "κοινών αγαθών") για την πόλη τους.
***
Συνεπώς, ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός αποτελεί μια συμμετοχική διαδικασία φορτισμένη με το έντονα αξιακό περιεχόμενο που περιέχει η λήψη αποφάσεων "στρατηγικού" τύπου και δεν περιορίζεται στο να προσανατολίζει απλώς τους εμπλεκόμενους φορείς στον καθορισμό των λεπτομερειών υλοποίησης των έργων ή στην απόσπαση συναινέσεων σε προειλημμένες αποφάσεις.
Τα μοντέλα Συμμετοχικού Προϋπολογισμού που έχουν εφαρμοστεί σε διάφορες τοπικές κοινωνίες απέδειξαν ότι αυτός διαθέτει όχι μόνο σημαντικό παιδευτικό περιεχόμενο και δυνατότητα να κινητοποιεί το υπάρχον δυναμικό ενεργών και στρατευμένων στη συνδιαχείριση του χώρου πολιτών, αλλά ότι, επιπλέον, διευκολύνει τη διαδικασία επιμερισμού των αρμοδιοτήτων και των ευθυνών και την αύξηση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης του Δήμου, μέσω του εκδημοκρατισμού και της επιβολής κανόνων διαφάνειας. Επίσης, ο ΣΠ επιτρέπει, συχνά, τη διαμόρφωση "κοινωνικών συμβολαίων" υπέρ των ασθενέστερων στοιχείων της κοινωνίας και με τον καιρό οδηγεί σε μια αυξημένη αποδοχή πολιτικών επιλογών οι οποίες, αν δεν στηρίζονταν στην από κοινού παραδοχή των μεσοπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων δυσκολιών, προσδοκιών, στόχων και πλεονεκτημάτων τους, θα ήταν δύσκολο να γίνουν.
Μετάφραση: \Φραντζέσκο Βιανέλλο\
Επιμέλεια: \Χάρης Γολέμης, Παναγιώτης Πάντος\
Ο Τζοβάνι Αλεγκρέτι είναι αρχιτέκτονας και πολεοδόμος και διδάσκει στο Πανεπιστήμιο της Φλωρεντίας. Είναι σύμβουλος Συμμετοχικού Προϋπολογισμού στους δήμους Βενετίας και Ρώμης.
Οι "Δέκα ερωτήσεις και οι απαντήσεις τους" για τον Συμμετοχικό Προϋπολογισμό βασίζονται σε κείμενα και συνεντεύξεις του.
