Περί διαπραγμάτευσης, δημοσιονομικού κενού, πλεονάσματος

Το πρόβλημα

Το 2014 κλείνει (υπό την έννοια ότι εισπράττεται η τελευταία δόση) ένας κύκλος χρηματοδοτικής υποστήριξης της ελληνικής οικονομίας που εγκαινιάστηκε το 2009 με την υπογραφή του Πρώτου Μνημονίου συνεργασίας μεταξύ της ελληνικής κυβέρνησης και της Τρόικας. Ωστόσο, τα πράγματα για την ελληνική οικονομία δεν είναι ρόδινα. Οι περισσότεροι διεθνείς οργανισμοί και ερευνητικά κέντρα προβλέπουν ότι το 2014 θα είναι ένα έτος ασθενικής ανάπτυξης αλλά δεν λείπουν και εκείνοι που μιλούν για ακόμα ένα έτος ύφεσης. Προφανώς, οι ελπίδες όλων είναι τελικά να έχουμε ανάπτυξη και μάλιστα όσο το δυνατόν υψηλότερη, αλλά δεν μπορούμε να αγνοήσουμε την επαναλαμβανόμενη και παταγώδη αποτυχία των αισιόδοξων προβλέψεων για την πορεία του ΑΕΠ του χώρας μας στο πρόσφατο παρελθόν. Παραμένοντας στο μακροοικονομικό επίπεδο, τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η ελληνική οικονομία και η κυβέρνηση είναι τα εξής:

(α) Η διατήρηση του πρωτογενούς πλεονάσματος είναι εξαιρετικά δύσκολη διότι έχει στηριχθεί σε μεγάλο βαθμό στην περικοπή του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων και σε μια ιδιότυπη στάση πληρωμών του κράτους προς τον ιδιωτικό τομέα. Εάν σε αυτά προσθέσουμε την πίεση αύξησης των κοινωνικών δαπανών (π.χ. αυξημένη δαπάνη για επιδόματα ανεργίας) και τη εξάντληση της φοροδοτικής δυνατότητας νοικοκυριών και επιχειρήσεων, είναι εμφανές ότι η διατήρηση του πρωτογενούς πλεονάσματος συνιστά μια άκρως επισφαλή άσκηση λόγω των τεράστιων κινδύνων τόσο στο σκέλος των δαπανών όσο και στο σκέλος των εσόδων.

(β) Η υφιστάμενη δομή του δημόσιου χρέους δεν είναι βιώσιμη. Αυτό είναι πέραν πάσης αμφιβολίας και πιστοποιείται από το σύνολο των διεθνών οργανισμών και των οικονομολόγων σε όλο τον κόσμο. Το αντιλαμβάνεται άλλωστε και η ίδια η κυβέρνηση και για αυτό ο Υπουργός Οικονομικών μονίμως υπενθυμίζει στις δημόσιες δηλώσεις του την απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου σύμφωνα με την οποία το ελληνικό χρέος, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μπορεί να αναδιαρθρωθεί ακόμα μία φορά.

(γ) Η επιστροφή στην ανάπτυξη δεν είναι αρκετή εάν αυτή η ανάπτυξη είναι αναιμική. Ποσοστά ανεργίας της τάξης του 30% δημιουργούν μια εκρηκτική κατάσταση που καθιστούν μη βιώσιμη (οικονομικά, κοινωνικά και πολιτικά) οποιαδήποτε λύση δεν προβλέπει την γοργή αποκλιμάκωση της ανεργίας. Συνεπώς το πρόβλημα δεν είναι μόνο ζήτημα θετικής μεγέθυνσης του ΑΕΠ, αλλά σχετίζεται και το ύψος της μεγέθυνσης και του χρόνου που αυτή θα χρειαστεί προκειμένου να φτάσει αυτό το ύψος.

(δ) Στα παραπάνω συμφωνούν όλοι. Θα πρόσθετα όμως ένα επιπλέον θέμα. Το θεμελιακό πρόβλημα που πρέπει να λύσει η οικονομική πολιτική αφορά την επανεκκίνηση της αναπτυξιακής διαδικασίας. Το 2009, όταν η ελληνική κυβέρνηση προσέφυγε στο διεθνή μηχανισμό στήριξης το κύριο πρόβλημα ήταν η εξυπηρέτηση του δημόσιου χρέους. Αυτό το πρόβλημα καθόρισε κυρίαρχα τη φυσιογνωμία του προγράμματος οικονομικής ενίσχυσης. Το 2014 το κύριο πρόβλημα δεν περιορίζεται στην εξυπηρέτηση του χρέους, αλλά επεκτείνεται στον τρόπο με τον οποίο θα ενεργοποιηθεί η αναπτυξιακή διαδικασία σε μια οικονομία με βαθιά ύφεση. Και όπως γνωρίζουν καλά όσοι έχουν κάνει οικονομικά της μεγέθυνσης (growth economics) η ενεργοποίηση της μεγέθυνσης σε μια οικονομία με βαθιά και παρατεταμένη ύφεση απαιτεί ειδικού τύπου οικονομικές πολιτικές που δεν ακολουθούνται (ούτε συνίστανται) σε περιόδους κανονικής ανάπτυξης.

Όλα τα παραπάνω καταλήγουν σε ένα συμπέρασμα. Η ανάγκη χρηματοδοτικής στήριξης της ελληνικής οικονομίας από το εξωτερικό δεν έχει εκλείψει και κατά πάσα πιθανότητα θα απαιτηθεί μία νέα συμφωνία χρηματοδότησης. Η ειδοποιός διαφορά όμως σε σχέση με το παρελθόν είναι ότι η διαπραγμάτευση για το νέο πακέτο στήριξης δεν έχει ως αντικείμενο την επικαιροποίηση μιας συμφωνίας (επικαιροποίηση του Μνημονίου) αλλά την επίτευξη καινούργιας συμφωνίας. Άρα, η ατζέντα της δύναται να διευρυνθεί προκειμένου να τεθούν νέα ζητήματα. Δημιουργεί επομένως μια ευκαιρία που πρέπει να αξιοποιηθεί.

Το κυρίαρχο σενάριο...

Από τις ως τώρα δηλώσεις ευρωπαίων αξιωματούχων και πολιτικών έχει διαφανεί η απροθυμία των εταίρων μας να συνδράμουν περαιτέρω την ελληνική οικονομία με άμεσα μέτρα οικονομικής ενίσχυσης. Σε αυτό το πλαίσιο, η πολιτική που προωθείται τόσο από το ΔΝΤ όσο και από την Γερμανία συμπυκνώνεται στα παρακάτω σημεία:

(α) Αναδιάρθρωση του δημόσιου χρέους στο σκέλος που αφορά δάνεια και ομόλογα με στόχο την έμμεση ελάφρυνση της ελληνικής οικονομίας. Παρά τις διαφωνίες στον τρόπο που θα γίνει, όλοι συμφωνούν ότι το δημόσιο χρέος πρέπει να αναδιαρθρωθεί μέσω της επιμήκυνσης του χρόνου ωρίμανσης (μετάθεση αποπληρωμών τοκοχρεολυσίων στο μέλλον, roll-overκ.ο.κ.) και δευτερευόντως μέσω της ονομαστικής του μείωσης (επιστροφή κερδών, μείωση επιτοκίου, ενδεχόμενο «κούρεμα»). Ο απώτερος στόχος είναι η ελάφρυνση των προϋπολογισμών από τοκοχρεολύσια κάτι το οποίο ισοδυναμεί με έμμεση χρηματοδοτική στήριξη.

(β) Διατήρηση των πρωτογενών πλεονασμάτων προκειμένου να εξυπηρετηθεί η έκδοση Έντοκων Γραμματίων και να ελαχιστοποιηθεί η ανάγκη άμεσης χρηματοδοτικής στήριξης από το εξωτερικό.

(γ) Σε ό,τι αφορά την ανάπτυξη, η βασική υπόθεση είναι ότι μέσω παρεμβάσεων στις αγορές εργασίας, προϊόντων και υπηρεσιών θα ενεργοποιηθούν οι ιδιωτικές επενδύσεις που με τη σειρά τους θα δημιουργήσουν ανάπτυξη.

...και τα προβλήματά του

Στα προβλήματα που θέτει ο στόχος διατήρησης των πρωτογενών πλεονασμάτων κάποια πράγματα αναφέρθηκαν παραπάνω. Σε ό,τι αφορά την αναδιάρθρωση του χρέους προφανώς δεν μας αφήνει αδιάφορους ο τρόπος με τον οποίο θα γίνει αλλά για λόγους οικονομίας θα περιοριστώ σε ένα μόνο στοιχείο. Η αναδιάρθρωση δεν πρέπει να επιβαρύνει δυσανάλογα τις επόμενες γενιές. Η μετάθεση του χρέους των 320 δις σε 50 έτη χωρίς ονομαστικό κούρεμα επιβαρύνει τους προϋπολογισμούς (μετά από 20 έτη) με τοκοχρεολύσια μεταξύ 7%-12% αναλόγως των ρυθμών ανάπτυξης και του επιτοκίου δανεισμού. Επισημαίνεται ότι σε αυτή την εκτίμηση δεν συνυπολογίζεται το ύψος του μελλοντικού δανεισμού.

Σε κάθε περίπτωση, το κύριο πρόβλημα που καθιστά το κυρίαρχο σενάριο μη λειτουργικό αφορά το σκέλος των ιδιωτικών επενδύσεων.

Είναι γεγονός ότι ο κύριος όγκος των επενδύσεων σε κάθε ανεπτυγμένη οικονομία είναι ιδιωτικές. Υπό αυτή την έννοια οι ιδιωτικές επενδύσεις αποτελούν την ατμομηχανή της ανάπτυξης. Ωστόσο, στην περίπτωση της Ελλάδας, λόγω της ύφεσης οι ιδιωτικές επενδύσεις έχουν καταβυθιστεί. Στον πίνακα που ακολουθεί αποτυπώνεται η εξέλιξη των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων κατά την περίοδο 2004-2013. Όπως βλέπουμε το ύψος των ιδιωτικών επενδύσεων το 2013 αναμένεται να διαμορφωθεί κοντά στα 17,8 δις ευρώ, έναντι 44,2 δις το 2008 και 49,1 δις το 2007 (δηλαδή τα τελευταία έτη πριν την ύφεση). Αυτό σημαίνει ότι οι ιδιωτικές επενδύσεις μειώθηκαν λόγω της ύφεσης κατά 59,6% και υπολείπονται κατά 136,3% του μέσου όρου των ιδιωτικών επενδύσεων της πενταετίας 2004-2009 που είναι μια περίοδος ήπιας ανάπτυξης. Βάσει των παραπάνω, μολονότι απαιτείται να γίνουν όλες οι δυνατές ενέργειες για την υποστήριξη της υπεύθυνης επιχειρηματικότητας και για την προσέλκυση άμεσων ξένων επενδύσεων, είναι απολύτως εξωπραγματικό να υποθέσουμε ότι από το 2014 και μετά οι ιδιωτικές επενδύσεις θα αυξηθούν κατά 136% και θα διατηρηθούν σε αυτά τα επίπεδα για επαρκές διάστημα. Προκειμένου να πάρουμε μία εικόνα για τα μεγέθη που απαιτούνται αρκεί να υπενθυμίσουμε ότι η συνολική επένδυση της Cosco στον Πειραιά κινείται κοντά στα 0,6 δις ευρώ σε βάθος πενταετίας. Με άλλα λόγια, προκειμένου να καλυφθεί το κενό των ιδιωτικών επενδύσεων που φτάνει τα 26,4 δις πρέπει να βρεθούν άμεσα άλλες σαράντα τέσσερεις (44) επενδύσεις του επιπέδου της Cosco. Μακάρι, αλλά μάλλον απίθανο.

Η κυριαρχία μικρών επιχειρήσεων, η κατάσταση του τραπεζικού συστήματος και ο βαθμός φορολογικής επιβάρυνσης των επιχειρήσεων αποτελούν πρόσθετους παράγοντες που αυξάνουν την χρονική υστέρηση που μεσολαβεί από τη στιγμή που διαπιστώνεται η βελτίωση του οικονομικού περιβάλλοντος μέχρι τη στιγμή που αποφασίζεται μια επένδυση και τη στιγμή που αυτή πραγματοποιείται. Συνεπώς, οι ιδιωτικές επενδύσεις μπορεί να αυξηθούν αλλά αυτό δεν θα γίνει με το ρυθμό που απαιτείται ώστε να αντιμετωπιστεί έστω και μερικώς το πρόβλημα της ανεργίας, της φτώχειας κ.ο.κ. Με τη σειρά τους, η διαιώνιση αυτών των προβλημάτων δυναμιτίζει την πολιτική και κοινωνική σταθερότητα άρα και τις προοπτικές της οικονομίας.Εν κατακλείδι, το κυρίαρχο σενάριο έχει το πρόβλημα ότι «δεν βγαίνουν τα νούμερα». Προκύπτει περισσότερο ως πολιτικό σενάριο το οποίο ενδεχομένως να επιτρέψει στην κυβέρνηση να ισχυριστεί ότι κάτι πέτυχε, αλλά δεν απαντάει ούτε στο πρόβλημα της ανάπτυξης ούτε στην ανάγκη να αντιμετωπιστούν οι αυξημένες κοινωνικές ανάγκες.

Η εναλλακτική πρόταση

Βάσει των παραπάνω, ενόψει της νέας διαπραγμάτευσης η ελληνική κυβέρνηση πρέπει να επιδιώξει μια συμφωνία που δεν θα αφορά μόνο την βιωσιμότητα του χρέους αλλά κυρίως την ενεργοποίηση της αναπτυξιακής διαδικασίας. Αυτό σημαίνει πρακτικά ότι πρέπει να διασφαλιστούν επιπλέον πόροι σεβαστού ύψους για την χρηματοδότηση άμεσων δράσεων ενεργοποίησης της οικονομίας. Το ερώτημα είναι από πού θα βρεθούν αυτοί οι πόροι. Η πρόταση έχει ως εξής:

(α) Η νέα συμφωνία δεν πρέπει να περιλαμβάνει το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο.Πρέπει να είναι μια συμφωνία μεταξύ της Ελληνικής Κυβέρνησης και της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι «δανειστές» πρέπει να ταυτιστούν με τους «εταίρους» και το ελληνικό ζήτημα να ξαναγίνει αυτό που στην πραγματικότητα είναι: ευρωπαϊκό. Ο λόγος που επιβάλει αυτή την επιλογή είναι ότι εδώ και καιρό το ελληνικό ζήτημα έχει εμπλακεί σε μια διελκυστίνδα που δημιούργησε η διαφορετική ατζέντα της Ε.Ε. και του ΔΝΤ. Όταν μαλώνουν τα βουβάλια την πληρώνουν τα βατράχια λέει η παροιμία και δυστυχώς για εμάς βρισκόμαστε στη θέση του βατράχου.

(β) Η αναδιάρθρωση του χρέους πρέπει να δώσει λύση όχι μόνο στο θέμα των δανείων που έχουν συναφθεί με την Ε.Ε. και το ΔΝΤ αλλά και στο πρόβλημα του δανεισμού με Έντοκα Γραμμάτια. Η βασική ιδέα είναι η υποκατάσταση των Έντοκων Γραμματίων με απευθείας βραχυπρόθεσμο δανεισμό από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Η χορήγηση στάτους τραπεζικού ιδρύματος στο Ειδικό Επενδυτικό Ταμείο που προβλέπει ο Προϋπολογισμός του 2014 μπορεί να προσπεράσει τα θεσμικά προβλήματα και να παράξει το επιθυμητό αποτέλεσμα. Το αίτημα απαιτεί διαπραγμάτευση αλλά δεν είναι υπερβολικό, πόσο μάλλον όταν αντίστοιχοι μηχανισμοί υπάρχουν και στη Γερμανία.

(γ) Το κυριότερο είναι ότι η επικείμενη αναδιάρθρωση του χρέους πρέπει να εκμηδενίσει την επιβάρυνση του προϋπολογισμού από τοκοχρεολύσια κατά τα επόμενα 5 έτη. Ούτε αυτό είναι εξωπραγματικό ειδικά εάν ληφθεί υπόψη ότι για αρκετά δάνεια που έχει λάβει η Κυβέρνηση η περίοδος χάριτος είναι 15ετής.

Στο μέτρο που επιτευχθεί αυτός ο στόχος ταυτίζεται το πρωτογενές αποτέλεσμα του προϋπολογισμού με το τελικό αποτέλεσμά του. Από τη στιγμή που δεν υπάρχουν τοκοχρεολύσια το πρωτογενές πλεόνασμα ταυτίζεται με το συνολικό πλεόνασμα και, αντιστρόφως, το πρωτογενές έλλειμμα ταυτίζεται με το συνολικό έλλειμμα του προϋπολογισμού.

(δ) Τέλος, η ελληνική Κυβέρνηση αναλαμβάνει την υποχρέωση όχι να παράγει πρωτογενή πλεονάσματα αλλά να τηρεί απαρέγκλιτα τους κανόνες ελλείμματος του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης που ισχύει για το σύνολο της ευρωζώνης. Δηλαδή αναλαμβάνει την υποχρέωση να διατηρεί το συνολικό έλλειμμα του προϋπολογισμού κάτω του 3% του ΑΕΠ. Δεδομένου ότι το συνολικό έλλειμμα ταυτίζεται με το πρωτογενές –μετά την αναδιάρθρωση– αυτό σημαίνει ότι απελευθερώνονται άμεσα πόροι 5,5 δις ευρώ (βάσει του ΑΕΠ του 2013). Εάν –ακόμα καλύτερα–η συμφωνία αναφέρεται όχι στο έλλειμα αλλά στο κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμα (κάτι περισσότερο δύσκολο) τότε απελευθερώνονται πόροι συνολικού ύψους 11,7 δις ευρώ.

(ε) Το σύνολο αυτού του ελλείματος καλύπτεται από απευθείας δανεισμό από την ΕΚΤ και υπόκειται σε ρήτρα ανάπτυξης υπό την προϋπόθεση ότι οι πόροι προσανατολίζονται σε παραγωγικές επενδύσεις υποδομών (ρήτρα επενδύσεων) βάσει ενός εθνικού σχεδίου που θα συναποφασιστεί με την Ε.Ε. κατά το πρότυπο του ΕΣΠΑ.

Έτσι, δίνεται η δυνατότητα άμεσου διπλασιασμού του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων στην κατεύθυνση δημιουργίας υποδομών που απαιτούνται για την ενίσχυση των ιδιωτικών επενδύσεων. Δίδεται επίσης η δυνατότητα μηδενισμού των οφειλών του κράτους προς τους ιδιώτες εντός δύο ετών κάτι το οποίο με τη σειρά του θα ενισχύσει την ρευστότητα στην οικονομία.

Με άλλα λόγια, η ελληνική οικονομία χρειάζεται ένα αναπτυξιακό σοκ. Ένα βίαιο σπρώξιμο προς τα μπροστά προκειμένου να πάρει μπρος η μηχανή. Το κράτος δεν πρέπει να κάνει τον επιχειρηματία γενικά, αλλά είναι εξαιρετικά ανεύθυνο στο όνομα ενός κακοχυμένου νεοφιλελευθερισμού να κάτσει πίσω προσευχόμενο στο θεό των ιδιωτικών επενδύσεων.