Ετσι λειτουργούν οι κυβερνήσεις συνεργασίας

Υπερσυγκεντρωτισμός και «ηρωική ηγεσία» έχουν καταστεί στη χώρα μας συνώνυμα της άσκησης της πρωθυπουργικής εξουσίας είτε ως μέθοδος του κυβερνάν είτε ως «αρχηγική» οργανωτική ιδεολογία. Παρά τις διακηρύξεις ότι το «επιτελικό κράτος» θα οριοθετούσε την εξουσία του πρωθυπουργού, στην πράξη ενισχύθηκαν ακόμη περισσότερο οι όροι παντοδυναμίας και ακρισίας του.

Το αρχαϊκό αφήγημα ενός «κυβερνήτη-πρωθυπουργού», που κινεί τα νήματα της χώρας από το «πανοπτικόν» της Προεδρίας, κυριάρχησε έναντι των σταθερών και απρόσωπων κανόνων «διακυβέρνησης», δίνοντας λαβή σε ειρωνικά σχόλια για την απουσία «εναλλακτικής πρότασης σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας μιας κυβέρνησης».

Εναλλακτικό λειτουργικό υπόδειγμα, ωστόσο, υπάρχει, όχι ως αφηρημένη υπόθεση «προοδευτικής διακυβέρνησης», αλλά ως κρατούσα θεσμική πρακτική, με αρκετές παραλλαγές, στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες: είναι το μοντέλο των κυβερνήσεων συνεργασίας. Ανεξάρτητα από τις διαθέσεις των πολιτών απέναντι στις κυβερνήσεις αυτές, είναι αδιαμφισβήτητο ότι φαινόμενα καθεστωτισμού ή μεταρρυθμιστικής αδράνειας εμφανίζονται προεχόντως στις μονοκομματικές κυβερνήσεις με ισχυρή κοινοβουλευτική πλειοψηφία.

Πράγματι, όταν ένα αρχηγικό κόμμα κυβερνά σε συνθήκες «αυτοδυναμίας», η διολίσθηση στον πρωθυπουργοκεντρισμό, αλλά και τον πελατειασμό, είναι περίπου αναπόφευκτη. Σε περίπτωση πολυκομματικού συνασπισμού, αντιθέτως, ο κίνδυνος αυτός υποχωρεί, καθώς η κυβέρνηση αποκτά συλλογικότερες ή πιο «υπουργοκεντρικές» προδιαγραφές. Εάν, μάλιστα, ο πρωθυπουργός δεν ταυτίζεται με τον αρχηγό του πρώτου κόμματος στις εκλογές, τότε ο ρόλος του δεν είναι αυτός ενός κυριαρχικού «primus solus», αλλά ο –πολύ μετριοπαθέστερος– ρόλος του «συντονιστή» ή του «ενορχηστρωτή» της συλλογικής λειτουργίας της κυβέρνησης. Εν προκειμένω, η καλή λειτουργία της κυβέρνησης είναι το κεντρικό ζητούμενο, ενώ η επιλογή του κατάλληλου πρωθυπουργού-συντονιστή απλώς το βασικό εξάρτημα για την επίτευξή της.

Η πρωθυπουργοκεντρική παραλλαγή δεν αποτελεί, επομένως, ούτε συνταγματική νομοτέλεια ούτε τη μόνη εφικτή εκδοχή για την οργάνωση μιας κυβέρνησης. Το κομματικό και το εκλογικό σύστημα, όπως και οι πολιτικοί συσχετισμοί καθορίζουν τις σχέσεις εξουσίας στο εσωτερικό της κυβέρνησης και όχι οι οργανωτικές διατάξεις του Συντάγματος για το συλλογικό ή το πρωθυπουργοκεντρικό μοντέλο. Αυτό σημαίνει ότι αλλιώς λειτουργεί ο πρωθυπουργός σε μονοκομματικές αυτοδύναμες κυβερνήσεις και αλλιώς σε πολυκομματικά κυβερνητικά σχήματα που βασίζονται σε δημόσια ανακοινωμένες προγραμματικές συγκλίσεις και απαιτούν τη διαρκή συνεννόηση των επιμέρους δυνάμεων του κυβερνητικού μπλοκ.

Ο συλλογικός τρόπος λειτουργίας της κυβέρνησης –άτυπος ή τυπικός– προδιαγράφεται συνήθως στην προγραμματική συμφωνία των κομμάτων που συγκροτούν την πλειοψηφική βάση στήριξής της. Η δε «κομματική αριθμητική» του πλειοψηφικού συνασπισμού (εκλογική σειρά, ποσοστό ψήφων του κάθε κόμματος) καθορίζει την οργανωτική δομή του κυβερνητικού σχήματος αλλά και τον τρόπο διαμόρφωσης των πολιτικών. Στη συγκυβέρνηση Σαμαρά-Βενιζέλου, για παράδειγμα, το ουσιώδες της κυβερνητικής πολιτικής συναποφασιζόταν στις άτυπες συναντήσεις του πρωθυπουργού με τους επικεφαλής των συγκυβερνώντων κομμάτων.

Στις «ώριμες Δημοκρατίες» της Δύσης, από την άλλη πλευρά, εφαρμόζονται απολύτως επίσημες και τυπικά οριοθετημένες διαδικασίες «συμπαραγωγής» πολιτικών. Αυτό φανερώνει ένας μακρύς κατάλογος «καλών πρακτικών» σε χώρες με παράδοση στις κυβερνήσεις συνασπισμού. Σε κάθε περίπτωση, όμως, απαιτείται ένα ενιαίο και ισχυρό «κέντρο διακυβέρνησης» που θα ενορχηστρώνει τη συνεργασία πρωθυπουργού, υπουργών, κοινοβουλευτικών ομάδων και επιτελικών δημόσιων υπηρεσιών και θα συντονίζει αποτελεσματικά την υλοποίηση του κυβερνητικού έργου.

Το «κλειδί» σε αυτό το μοντέλο διακυβέρνησης είναι η διαμόρφωση της «κοινής βάσης πολιτικής», που θα δεσμεύσει με όρους αμοιβαιότητας και συνοχής όλα τα εξαρτήματα του συλλογικού κυβερνητικού οργανισμού. Σήμερα οι μονοκομματικές αυτοδύναμες κυβερνήσεις αποτελούν την εξαίρεση στην Ε.Ε. Σε αντίθεση με τις κυβερνήσεις αυτές, η βασική εγγύηση σταθερότητας και αποδοτικής λειτουργίας των κυβερνήσεων συνεργασίας είναι η διευρυμένη βάση «ιδιοκτησίας» των πολιτικών τους.

Το ατού που διαθέτουν είναι η ισχυρή κοινωνική γείωση και αποδοχή τους από ένα εκτεταμένο δίκτυο κυβερνητικών, κομματικών, θεσμικών και κοινωνικών εταίρων, που αντιστοιχεί σε μια ευρεία λαϊκή πλειοψηφία. Υπόθεση διόλου αμελητέα σε μια χώρα που πρέπει κάποτε να αποκτήσει κουλτούρα πλειοψηφικών συναινέσεων και διαδικασίες διευρυμένης συναπόφασης πολιτικών για την αναγκαία επανεκκίνησή της.

*Συντονιστής Κύκλου Δημόσιας Διοίκησης ΕΝΑ, πρ. νομάρχη