Ανάγκη μιας θεσμικής τομής
Πάνος Σκοτινιώτης, Κυρ. Ελευθεροτυπία, Δημοσιευμένο: 2007-11-25
Μετά την ένταξη της Ελλάδας στην ΟΝΕ, η ριζική μεταρρύθμιση του πολιτικού και διοικητικού συστήματος της χώρας μας θα έπρεπε ν’ αποτελέσει τη νέα εθνική προτεραιότητα. Χάθηκε δυστυχώς πολύτιμος χρόνος και τα περιθώρια πλέον έχουν στενέψει ασφυκτικά.
*Στο πλαίσιο της δημοκρατικής αυτής μεταρρύθμισης δεσπόζουσα θέση κατέχει η ανάγκη για μια θεσμική τομή, ώστε να κατοχυρωθεί ο σύγχρονος διευρυμένος ρόλος της αυτοδιοίκησης στη νέα εποχή και ν’ αναγνωριστεί επιτέλους η αυτοδιοίκηση ως ισότιμο και αναπόσπαστο μέρος του συνολικού συστήματος διακυβέρνησης.
Στην Ευρώπη, άλλωστε, «τα εθνικά κράτη ολοένα και περισσότερο θα ασφυκτιούν κάτω από τις πιέσεις για εναρμόνιση μέσω Βρυξελλών και από την ανάγκη για όλο και μεγαλύτερη τοπική διαφοροποίηση» (Charles Handy).
*Για να μην επαναληφθούν τα λάθη του παρελθόντος, είναι αναγκαίο οι μεταρρυθμίσεις να έχουν ενιαία σύλληψη και να ενταχθούν σ’ ένα ολοκληρωμένο σχέδιο για τη συνολική ανασύνταξη της ελληνικής πολιτείας. Στο πλαίσιο αυτό, η έννοια της δημόσιας υπόθεσης επιβάλλεται να αντικαταστήσει την ξεπερασμένη πια διάκριση σε κρατικές και τοπικές υποθέσεις, με στόχο η κάθε αρμοδιότητα να ασκείται απ’ το πιο κατάλληλο όργανο της αυτοδιοίκησης ή της διοίκησης, στο πλησιέστερο δυνατό προς τον πολίτη επίπεδο, χωρίς αλληλοεπικαλύψεις.
*Ο νέος κύκλος μεταρρυθμίσεων θα κινηθεί υποχρεωτικά με βάση τη συνταγματική πραγματικότητα που προβλέπει δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης. Λίγες σκέψεις, εντελώς επιγραμματικά:
Α) Το πρόβλημα της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης είναι πλέον υπαρξιακό, αφού εξ αντικειμένου η περιφέρεια αποτελεί την κρίσιμη μονάδα σχεδιασμού και εκτέλεσης των μεγάλων αναπτυξιακών προγραμμάτων. Αποκτά, κατά συνέπεια, άμεση προτεραιότητα η χωρική αναδιάταξη του δευτέρου βαθμού αυτοδιοίκησης σε επίπεδο περιφέρειας, που θα προέλθει από τη συνένωση όμορων νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων.
Το σύστημα περιφερειακής διακυβέρνησης που θα επιλεγεί, πρέπει ν’ αποτελέσει αντικείμενο συστηματικής μελέτης, ώστε ν’ ανταποκρίνεται στους βασικούς στόχους του νέου θεσμού.
Είναι προφανές ότι ο νέος θεσμός έχει ανάγκη από αιρετά πολιτικά όργανα (περιφερειάρχη και περιφερειακό συμβούλιο) με ισχυρό προγραμματικό και επιτελικό ρόλο. Κρίνεται σκόπιμη, επίσης, η θεσμοθέτηση ενός συλλογικού πολιτικού οργάνου (Εκτελεστική Επιτροπή), που θα επιτρέψει στην αυτοδιοικητική περιφέρεια να λειτουργήσει ως ισχυρό διοικητικό κέντρο για το συντονισμό και την αυξημένη αποδοτικότητα των περιφερειακών δημοσίων επενδύσεων και τη διοικητική εξυπηρέτηση των πολιτών.
Χρειάζεται, παράλληλα, να βρεθεί η σωστή ισορροπία ανάμεσα στην ανάγκη για πολιτική ενότητα της περιφέρειας αφενός και την ισχυρή παράδοση των νομών αφετέρου. Η ανάγκη, εξάλλου, για ενότητα του δημοσίου χώρου της περιφέρειας επιβάλλει διαδικασίες συνάρθρωσης και θεσμούς διαβούλευσης τόσο μεταξύ διοίκησης και αυτοδιοίκησης, όσο και μεταξύ των δύο επιπέδων της αυτοδιοίκησης.
Β) Η καθιέρωση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης θα δώσει «ανάσα» και θα διευρύνει το ζωτικό χώρο της δημοτικής αυτοδιοίκησης. Ο δήμος επιβάλλεται πια να εξελιχθεί στον κυρίαρχο θεσμό για την άσκηση των δημοσίων υποθέσεων τοπικού επιπέδου, με βάση και το τεκμήριο της αρμοδιότητας. Ορος και προϋπόθεση για μια τέτοια σημαντική μεταρρύθμιση είναι η περαιτέρω αναδιάταξη του α’ βαθμού, μέσα από ένα νέο κύκλο συνενώσεων που θα προέλθουν ύστερα από σοβαρή μελέτη ώστε να αποφευχθούν αυθαίρετες επιλογές, όπως επίσης και η καθιέρωση μητροπολιτικής και νησιωτικής αυτοδιοίκησης.
Γ) Ο νέος κύκλος μεταρρυθμίσεων στην αυτοδιοίκηση συνδέεται με δύο ακόμη κρίσιμες παραμέτρους:
α) Την οικονομική αυτοδυναμία των νέων ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού, στόχος που παραπέμπει στο αίτημα για φορολογική αποκέντρωση. Η Ελλάδα παραμένει το πιο συγκεντρωτικό κράτος της Ευρωπαϊκής Ενωσης, αφού ακόμη και οι νεοεισελθούσες χώρες έχουν προχωρήσει σε φορολογική μεταρρύθμιση.
Εννοείται ότι φορολογική αποκέντρωση δεν σημαίνει ούτε την επιβολή νέας φορολογίας ούτε την αύξηση της ήδη υπάρχουσας, αλλά μόνον τη μεταφορά φορολογικών πόρων από την κεντρική διοίκηση προς την αυτοδιοίκηση.
β) Την αναζήτηση ενός αξιόπιστου και αμερόληπτου συστήματος εποπτείας των ΟΤΑ, ώστε να τεθεί τέρμα σε φαινόμενα κακοδιοίκησης και τοπικής διαφθοράς, που κλονίζουν σοβαρά το κύρος των αυτοδιοικητικών θεσμών. Το σύστημα που θα επιλεγεί, πρέπει να ξεφύγει απ’ τη μέχρι σήμερα επικρατούσα λογική της εποπτείας από τα κυβερνητικά όργανα.
*Το αισιόδοξο είναι ότι τα θεσμικά όργανα της αυτοδιοίκησης δείχνουν να έχουν συνείδηση της αδήριτης ανάγκης για ριζικούς μετασχηματισμούς στο εθνικό κράτος. Δεν μπορώ ωστόσο να πω το ίδιο και για την κυβέρνηση.
Τα θέματα του δημοκρατικού εκσυγχρονισμού του συστήματος διακυβέρνησης, άλλωστε, αποτελούσαν πάντοτε πεδίο πολιτικής και προγραμματικής αντιπαράθεσης ανάμεσα στις δυνάμεις της μεταρρύθμισης και της πολιτικής καινοτομίας απ’ τη μια, και τις δυνάμεις της στασιμότητας και του αναχρονισμού απ’ την άλλη.
*Στο πλαίσιο της δημοκρατικής αυτής μεταρρύθμισης δεσπόζουσα θέση κατέχει η ανάγκη για μια θεσμική τομή, ώστε να κατοχυρωθεί ο σύγχρονος διευρυμένος ρόλος της αυτοδιοίκησης στη νέα εποχή και ν’ αναγνωριστεί επιτέλους η αυτοδιοίκηση ως ισότιμο και αναπόσπαστο μέρος του συνολικού συστήματος διακυβέρνησης.
Στην Ευρώπη, άλλωστε, «τα εθνικά κράτη ολοένα και περισσότερο θα ασφυκτιούν κάτω από τις πιέσεις για εναρμόνιση μέσω Βρυξελλών και από την ανάγκη για όλο και μεγαλύτερη τοπική διαφοροποίηση» (Charles Handy).
*Για να μην επαναληφθούν τα λάθη του παρελθόντος, είναι αναγκαίο οι μεταρρυθμίσεις να έχουν ενιαία σύλληψη και να ενταχθούν σ’ ένα ολοκληρωμένο σχέδιο για τη συνολική ανασύνταξη της ελληνικής πολιτείας. Στο πλαίσιο αυτό, η έννοια της δημόσιας υπόθεσης επιβάλλεται να αντικαταστήσει την ξεπερασμένη πια διάκριση σε κρατικές και τοπικές υποθέσεις, με στόχο η κάθε αρμοδιότητα να ασκείται απ’ το πιο κατάλληλο όργανο της αυτοδιοίκησης ή της διοίκησης, στο πλησιέστερο δυνατό προς τον πολίτη επίπεδο, χωρίς αλληλοεπικαλύψεις.
*Ο νέος κύκλος μεταρρυθμίσεων θα κινηθεί υποχρεωτικά με βάση τη συνταγματική πραγματικότητα που προβλέπει δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης. Λίγες σκέψεις, εντελώς επιγραμματικά:
Α) Το πρόβλημα της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης είναι πλέον υπαρξιακό, αφού εξ αντικειμένου η περιφέρεια αποτελεί την κρίσιμη μονάδα σχεδιασμού και εκτέλεσης των μεγάλων αναπτυξιακών προγραμμάτων. Αποκτά, κατά συνέπεια, άμεση προτεραιότητα η χωρική αναδιάταξη του δευτέρου βαθμού αυτοδιοίκησης σε επίπεδο περιφέρειας, που θα προέλθει από τη συνένωση όμορων νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων.
Το σύστημα περιφερειακής διακυβέρνησης που θα επιλεγεί, πρέπει ν’ αποτελέσει αντικείμενο συστηματικής μελέτης, ώστε ν’ ανταποκρίνεται στους βασικούς στόχους του νέου θεσμού.
Είναι προφανές ότι ο νέος θεσμός έχει ανάγκη από αιρετά πολιτικά όργανα (περιφερειάρχη και περιφερειακό συμβούλιο) με ισχυρό προγραμματικό και επιτελικό ρόλο. Κρίνεται σκόπιμη, επίσης, η θεσμοθέτηση ενός συλλογικού πολιτικού οργάνου (Εκτελεστική Επιτροπή), που θα επιτρέψει στην αυτοδιοικητική περιφέρεια να λειτουργήσει ως ισχυρό διοικητικό κέντρο για το συντονισμό και την αυξημένη αποδοτικότητα των περιφερειακών δημοσίων επενδύσεων και τη διοικητική εξυπηρέτηση των πολιτών.
Χρειάζεται, παράλληλα, να βρεθεί η σωστή ισορροπία ανάμεσα στην ανάγκη για πολιτική ενότητα της περιφέρειας αφενός και την ισχυρή παράδοση των νομών αφετέρου. Η ανάγκη, εξάλλου, για ενότητα του δημοσίου χώρου της περιφέρειας επιβάλλει διαδικασίες συνάρθρωσης και θεσμούς διαβούλευσης τόσο μεταξύ διοίκησης και αυτοδιοίκησης, όσο και μεταξύ των δύο επιπέδων της αυτοδιοίκησης.
Β) Η καθιέρωση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης θα δώσει «ανάσα» και θα διευρύνει το ζωτικό χώρο της δημοτικής αυτοδιοίκησης. Ο δήμος επιβάλλεται πια να εξελιχθεί στον κυρίαρχο θεσμό για την άσκηση των δημοσίων υποθέσεων τοπικού επιπέδου, με βάση και το τεκμήριο της αρμοδιότητας. Ορος και προϋπόθεση για μια τέτοια σημαντική μεταρρύθμιση είναι η περαιτέρω αναδιάταξη του α’ βαθμού, μέσα από ένα νέο κύκλο συνενώσεων που θα προέλθουν ύστερα από σοβαρή μελέτη ώστε να αποφευχθούν αυθαίρετες επιλογές, όπως επίσης και η καθιέρωση μητροπολιτικής και νησιωτικής αυτοδιοίκησης.
Γ) Ο νέος κύκλος μεταρρυθμίσεων στην αυτοδιοίκηση συνδέεται με δύο ακόμη κρίσιμες παραμέτρους:
α) Την οικονομική αυτοδυναμία των νέων ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού, στόχος που παραπέμπει στο αίτημα για φορολογική αποκέντρωση. Η Ελλάδα παραμένει το πιο συγκεντρωτικό κράτος της Ευρωπαϊκής Ενωσης, αφού ακόμη και οι νεοεισελθούσες χώρες έχουν προχωρήσει σε φορολογική μεταρρύθμιση.
Εννοείται ότι φορολογική αποκέντρωση δεν σημαίνει ούτε την επιβολή νέας φορολογίας ούτε την αύξηση της ήδη υπάρχουσας, αλλά μόνον τη μεταφορά φορολογικών πόρων από την κεντρική διοίκηση προς την αυτοδιοίκηση.
β) Την αναζήτηση ενός αξιόπιστου και αμερόληπτου συστήματος εποπτείας των ΟΤΑ, ώστε να τεθεί τέρμα σε φαινόμενα κακοδιοίκησης και τοπικής διαφθοράς, που κλονίζουν σοβαρά το κύρος των αυτοδιοικητικών θεσμών. Το σύστημα που θα επιλεγεί, πρέπει να ξεφύγει απ’ τη μέχρι σήμερα επικρατούσα λογική της εποπτείας από τα κυβερνητικά όργανα.
*Το αισιόδοξο είναι ότι τα θεσμικά όργανα της αυτοδιοίκησης δείχνουν να έχουν συνείδηση της αδήριτης ανάγκης για ριζικούς μετασχηματισμούς στο εθνικό κράτος. Δεν μπορώ ωστόσο να πω το ίδιο και για την κυβέρνηση.
Τα θέματα του δημοκρατικού εκσυγχρονισμού του συστήματος διακυβέρνησης, άλλωστε, αποτελούσαν πάντοτε πεδίο πολιτικής και προγραμματικής αντιπαράθεσης ανάμεσα στις δυνάμεις της μεταρρύθμισης και της πολιτικής καινοτομίας απ’ τη μια, και τις δυνάμεις της στασιμότητας και του αναχρονισμού απ’ την άλλη.
