Οι ευρωπαίοι πολίτες απόντες από τη Συνθήκη της Λισαβόνας
Μαρίκα Φραγκάκη, Κυρ. Ελευθεροτυπία, Δημοσιευμένο: 2008-06-15
Χωρίς πολλή συζήτηση και με σύντομες διαδικασίες ψηφίστηκε την προηγούμενη εβδομάδα από τη Βουλή η Συνθήκη της Λισαβόνας. Οι νέες θεσμικές ρυθμίσεις της Συνθήκης, αν και ενδιαφέρουσες, δεν επιλύουν το ζήτημα του δημοκρατικού ελλείμματος της Ευρωπαϊκής Ενωσης, αλλά ούτε και της αποτελεσματικότητας της λειτουργίας της.
Δυστυχώς, το όραμα του Σπινέλι για μια κοινωνική και δημοκρατική Ευρώπη έχει τεθεί από τους ηγέτες της Ενωσης προ πολλού στο αρχείο, εις βάρος της ίδιας της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ενοποίησης.
Το 1984, πριν από σχεδόν ένα-τέταρτο του αιώνα, το πρώτη φορά άμεσα εκλεγμένο (το 1979) Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υπέβαλε στις κυβερνήσεις των κρατών-μελών της ΕΟΚ το πρώτο στην ιστορία σχέδιο ευρωσυντάγματος. Την πρωτοβουλία είχε μία ομάδα 9 ευρωβουλευτών, προερχόμενων από διάφορα πολιτικά κόμματα και χώρες, μεταξύ των οποίων και ο Αλτιέρο Σπινέλλι.
Το σχέδιο αυτό, το οποίο αναδείκνυε την Ευρωπαϊκή διάσταση της Κοινότητας, αποδυναμώνοντας το ρόλο των διακυβερνητικών οργάνων και ενισχύοντας αντίστοιχα εκείνο του Κοινοβουλίου, χάθηκε στους διαδρόμους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Αντ’ αυτού, το 1986 υπογράφηκε η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, κύριο αντικείμενο της οποίας ήταν η ολοκλήρωση της αγοράς στο ευρωπαϊκό επίπεδο.
Το 2004, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το δεύτερο στην ιστορία της Ευρωπαϊκής Ενωσης σχέδιο ευρωσυντάγματος, το οποίο απορρίφθηκε μαζικά από τους πολίτες της Γαλλίας και της Ολλανδίας το 2005. Ως αποτέλεσμα, έπειτα από διετή περίοδο «περισυλλογής», το 2007, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο επανήλθε, εγκρίνοντας και αποστέλλοντας στις κυβερνήσεις τη Συνθήκη της Λισαβόνας -ένα εξάτομο έργο- με την εντολή αυτή να επικυρωθεί από το κοινοβούλιο κάθε χώρας το συντομότερο δυνατό και πάντως πριν από το τέλος του 2008, προκειμένου να είναι έτοιμη εγκαίρως για τις ευρωεκλογές του 2009.
Η διαφορά της διαδικασίας προώθησης θεμελιωδών θεσμικών ρυθμίσεων για την Ε.Ε. το 1984, το 2004 και το 2007 είναι προφανής. Στη θέση του ανοιχτού, δημόσιου διαλόγου για το μέλλον της Ευρώπης μεταξύ άμεσα εκλεγμένων αντιπροσώπων, επιλέχθηκε, για τη συνταγματική διαδικασία, ο διορισμός συνταγματικής συνέλευσης και για την αναθεωρητική διαδικασία, η μυστική διπλωματία!
Αν η διαδικασία διαμόρφωσης και προώθησης της Σ.Λ. θέτει σοβαρά ζητήματα δημοκρατικής νομιμοποίησης, πώς αξιολογείται το περιεχόμενό της; Θα αναφερθούμε στις τρεις διαστάσεις της Σ.Λ., οι οποίες προβάλλονται ως βασικές αρετές της - στη δημοκρατία, στην αποτελεσματικότητα και στη διαφάνεια. Ως προς τη δημοκρατία, η Σ.Λ. περιλαμβάνει ορισμένες διατάξεις, σχετικά με το ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα εθνικά κοινοβούλια των κρατών μελών και τους πολίτες.
Σε ό,τι αφορά στο Ε.Κ., ο αριθμός των πεδίων, για τα οποία ισχύει η διαδικασία συναπόφασης (από κοινού με το Συμβούλιο) αυξάνεται από 40 σε 69, σε σύνολο 90. Το Ε.Κ. εξακολουθεί να στερείται αρμοδιότητας σε σημαντικούς τομείς, όπως της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, της χρηματοπιστωτικής πολιτικής κ.ά. Δεν διαθέτει τη δυνατότητα έναρξης της νομοθετικής διαδικασίας και δεν μπορεί να ζητήσει την παραίτηση του προέδρου ή άλλου μεμονωμένου μέλους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αλλά μόνο ολόκληρης της Επιτροπής (με πλειοψηφία των 2/3).
Ως προς τα εθνικά κοινοβούλια, η υπό επικύρωση Συνθήκη προβλέπει τη δυνατότητα ελέγχου των αποφάσεων των κοινοτικών οργάνων σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας (τυχόν υπέρβασης δηλαδή των ορίων δικαιοδοσίας τους), με την προϋπόθεση ότι το σχετικό αίτημα προέρχεται από το ένα τρίτο των κοινοβουλίων και υπόκειται σε προθεσμία οκτώ εβδομάδων από τη στιγμή κατάθεσης ενώπιόν τους του σχεδίου νομοθετικής πράξης.
Λαμβάνοντας υπόψη ότι τα περισσότερα εθνικά κοινοβούλια αγνοούν και πολύ περισσότερο δεν ελέγχουν τα πεπραγμένα των κυβερνήσεων στα ευρωπαϊκά όργανα, γίνεται αντιληπτό ότι η πιο πάνω ρύθμιση είναι περιορισμένης εμβέλειας.
Οι σφιχτές προθεσμίες για την εφαρμογή της και η προϋπόθεση συντονισμού μεταξύ των κοινοβουλίων διαφορετικών χωρών δυσχεραίνουν την πρακτική της εφαρμογή.
Τέλος, με τη νέα συνθήκη καθιερώνεται μια νέα μορφή άμεσης δημοκρατίας. Συγκεκριμένα, δίδεται η δυνατότητα υποβολής πρόσκλησης προς την Επιτροπή από ένα εκατομμύριο πολίτες, οι οποίοι είναι «υπήκοοι σημαντικού αριθμού κρατών-μελών», προκειμένου να διατυπώσει συγκεκριμένη πρόταση (ΣΕΕ άρ. 11, παρ. 4). Η Επιτροπή δεν υποχρεώνεται να αποδεχθεί το αίτημα. Είναι προφανές ότι τόσο οι όροι, όσο και η πρακτική σημασία μιας ενδιαφέρουσας πράγματι καινοτομίας για το ευρωπαϊκό γίγνεσθαι αποδυναμώνονται εν τη γενέσει!
Συνολικά, η νέα συνθήκη εισάγει ορισμένα στοιχεία εκδημοκρατισμού. Πλην όμως, αφήνει ανέπαφο το μεγάλο ζήτημα της δημοκρατικής νομιμοποίησης της Ενωσης. Το κέντρο λήψης αποφάσεων παραμένει το Συμβούλιο και η Επιτροπή, ενώ το Ε.Κ. έχει δευτερεύοντα ρόλο σε πολλούς τομείς και απουσιάζει παντελώς από άλλους.
Επιπλέον, η πλήρως ανεξέλεγκτη ως προς τη λειτουργία της Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα αναγνωρίζεται με τη νέα Συνθήκη ως ευρωπαϊκός θεσμός, ενισχύοντας έτσι το υφιστάμενο καθεστώς μη ελέγχου της ασκούμενης νομισματικής πολιτικής από οποιοδήποτε όργανο, κοινοτικό ή εθνικό.
Αντίθετα με τη δημοκρατία, η ανάγκη για αποτελεσματικότητα ήταν το κύριο έναυσμα για τη συντακτική και στη συνέχεια, την αναθεωρητική διαδικασία, ενόψει της διεύρυνσης της Ε.Ε. (το 2004 και το 2007).
Η νέα συνθήκη εισάγει μία σειρά από νέα θεσμικά στοιχεία. Ορισμένα είναι αυτονόητα (όπως η δυνατότητα αποχώρησης κράτους-μέλους), ορισμένα είναι υπερώριμα (όπως η εφαρμογή της ενισχυμένης πλειοψηφίας σε περισσότερους τομείς), άλλα είναι ασαφή (όπως ο διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ του προέδρου του Συμβουλίου, του προέδρου της Επιτροπής και του ύπατου εκπροσώπου) και άλλα ενδέχεται να δημιουργήσουν σύγχυση. Π.χ. σε περίπτωση παραίτησης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τι προβλέπεται για τον ύπατο εκπρόσωπο (θέση που τώρα θεσπίζεται και είναι μέλος του Συμβουλίου, αλλά και αντιπρόεδρος της Επιτροπής);
Ομοίως, το νέο σύστημα ψηφοφορίας του Ε.Σ. μένει να δοκιμαστεί, ενόψει και των αντιρρήσεων που προβλήθηκαν από ορισμένα κράτη-μέλη, όπως η Πολωνία, στη διάρκεια των διαπραγματεύσεων που προηγήθηκαν. Τέλος, η διευκόλυνση της ενισχυμένης συνεργασίας ορισμένων κρατών-μελών, αλλά και η μεγαλύτερη ευκολία αναθεώρησης της συνθήκης ενδέχεται να ενισχύσουν την Ευρώπη των πολλών ταχυτήτων, αλλά και την τάση περαιτέρω απομάκρυνσης των πολιτών από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς.Πολλοί αναλυτές της Συνθήκης διατυπώνουν επιφυλάξεις ως προς το εάν και κατά πόσο η νέα συνθήκη θα βελτιώσει την αποτελεσματικότητα λειτουργίας της Ε.Ε.
Επισημάναμε παραπάνω ότι η διαφάνεια εμφανίζεται ως η τρίτη διάσταση-αρετή της νέας συνθήκης από το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Κάτι τέτοιο όμως δεν ευσταθεί αν λάβουμε υπόψη:
*Οτι η νομική βάση της Ε.Ε. περιπλέκεται ακόμα περισσότερο, μετά από την νέα αναθεώρηση του κοινοτικού κεκτημένου και ότι συνεπώς καθίσταται ακόμα πιο απρόσιτη για τον πολίτη.
*Οτι το φαινόμενο των «ΟΡΤ OUTS», της επιλογής δηλαδή ορισμένων χωρών να μην εντάσσονται σε συγκεκριμένες διατάξεις, εξαπλώνεται, όπως συνέβη π.χ. με τη Βρετανία και την Πολωνία ως προς τησ Χάρτα των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, και την Ιρλανδία και Βρετανία ως προς τον τομέα ασφάλειας και δικαιοσύνης.
*Βεβαίως ότι η διαδικασία που επελέγη για την κατάρτιση της νέας συνθήκης αποτέλεσε την αποθέωση της μυστικής διπλωματίας και του παζαριού μεταξύ των ευρωπαίων ηγετών, σε πλήρη άγνοια των άμεσα ενδιαφερομένων, των ευρωπαίων πολιτών!
Δυστυχώς, το όραμα του Σπινέλι για μια κοινωνική και δημοκρατική Ευρώπη έχει τεθεί από τους ηγέτες της Ενωσης προ πολλού στο αρχείο, εις βάρος της ίδιας της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ενοποίησης.
Το 1984, πριν από σχεδόν ένα-τέταρτο του αιώνα, το πρώτη φορά άμεσα εκλεγμένο (το 1979) Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υπέβαλε στις κυβερνήσεις των κρατών-μελών της ΕΟΚ το πρώτο στην ιστορία σχέδιο ευρωσυντάγματος. Την πρωτοβουλία είχε μία ομάδα 9 ευρωβουλευτών, προερχόμενων από διάφορα πολιτικά κόμματα και χώρες, μεταξύ των οποίων και ο Αλτιέρο Σπινέλλι.
Το σχέδιο αυτό, το οποίο αναδείκνυε την Ευρωπαϊκή διάσταση της Κοινότητας, αποδυναμώνοντας το ρόλο των διακυβερνητικών οργάνων και ενισχύοντας αντίστοιχα εκείνο του Κοινοβουλίου, χάθηκε στους διαδρόμους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Αντ’ αυτού, το 1986 υπογράφηκε η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, κύριο αντικείμενο της οποίας ήταν η ολοκλήρωση της αγοράς στο ευρωπαϊκό επίπεδο.
Το 2004, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το δεύτερο στην ιστορία της Ευρωπαϊκής Ενωσης σχέδιο ευρωσυντάγματος, το οποίο απορρίφθηκε μαζικά από τους πολίτες της Γαλλίας και της Ολλανδίας το 2005. Ως αποτέλεσμα, έπειτα από διετή περίοδο «περισυλλογής», το 2007, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο επανήλθε, εγκρίνοντας και αποστέλλοντας στις κυβερνήσεις τη Συνθήκη της Λισαβόνας -ένα εξάτομο έργο- με την εντολή αυτή να επικυρωθεί από το κοινοβούλιο κάθε χώρας το συντομότερο δυνατό και πάντως πριν από το τέλος του 2008, προκειμένου να είναι έτοιμη εγκαίρως για τις ευρωεκλογές του 2009.
Η διαφορά της διαδικασίας προώθησης θεμελιωδών θεσμικών ρυθμίσεων για την Ε.Ε. το 1984, το 2004 και το 2007 είναι προφανής. Στη θέση του ανοιχτού, δημόσιου διαλόγου για το μέλλον της Ευρώπης μεταξύ άμεσα εκλεγμένων αντιπροσώπων, επιλέχθηκε, για τη συνταγματική διαδικασία, ο διορισμός συνταγματικής συνέλευσης και για την αναθεωρητική διαδικασία, η μυστική διπλωματία!
Αν η διαδικασία διαμόρφωσης και προώθησης της Σ.Λ. θέτει σοβαρά ζητήματα δημοκρατικής νομιμοποίησης, πώς αξιολογείται το περιεχόμενό της; Θα αναφερθούμε στις τρεις διαστάσεις της Σ.Λ., οι οποίες προβάλλονται ως βασικές αρετές της - στη δημοκρατία, στην αποτελεσματικότητα και στη διαφάνεια. Ως προς τη δημοκρατία, η Σ.Λ. περιλαμβάνει ορισμένες διατάξεις, σχετικά με το ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα εθνικά κοινοβούλια των κρατών μελών και τους πολίτες.
Σε ό,τι αφορά στο Ε.Κ., ο αριθμός των πεδίων, για τα οποία ισχύει η διαδικασία συναπόφασης (από κοινού με το Συμβούλιο) αυξάνεται από 40 σε 69, σε σύνολο 90. Το Ε.Κ. εξακολουθεί να στερείται αρμοδιότητας σε σημαντικούς τομείς, όπως της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, της χρηματοπιστωτικής πολιτικής κ.ά. Δεν διαθέτει τη δυνατότητα έναρξης της νομοθετικής διαδικασίας και δεν μπορεί να ζητήσει την παραίτηση του προέδρου ή άλλου μεμονωμένου μέλους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αλλά μόνο ολόκληρης της Επιτροπής (με πλειοψηφία των 2/3).
Ως προς τα εθνικά κοινοβούλια, η υπό επικύρωση Συνθήκη προβλέπει τη δυνατότητα ελέγχου των αποφάσεων των κοινοτικών οργάνων σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας (τυχόν υπέρβασης δηλαδή των ορίων δικαιοδοσίας τους), με την προϋπόθεση ότι το σχετικό αίτημα προέρχεται από το ένα τρίτο των κοινοβουλίων και υπόκειται σε προθεσμία οκτώ εβδομάδων από τη στιγμή κατάθεσης ενώπιόν τους του σχεδίου νομοθετικής πράξης.
Λαμβάνοντας υπόψη ότι τα περισσότερα εθνικά κοινοβούλια αγνοούν και πολύ περισσότερο δεν ελέγχουν τα πεπραγμένα των κυβερνήσεων στα ευρωπαϊκά όργανα, γίνεται αντιληπτό ότι η πιο πάνω ρύθμιση είναι περιορισμένης εμβέλειας.
Οι σφιχτές προθεσμίες για την εφαρμογή της και η προϋπόθεση συντονισμού μεταξύ των κοινοβουλίων διαφορετικών χωρών δυσχεραίνουν την πρακτική της εφαρμογή.
Τέλος, με τη νέα συνθήκη καθιερώνεται μια νέα μορφή άμεσης δημοκρατίας. Συγκεκριμένα, δίδεται η δυνατότητα υποβολής πρόσκλησης προς την Επιτροπή από ένα εκατομμύριο πολίτες, οι οποίοι είναι «υπήκοοι σημαντικού αριθμού κρατών-μελών», προκειμένου να διατυπώσει συγκεκριμένη πρόταση (ΣΕΕ άρ. 11, παρ. 4). Η Επιτροπή δεν υποχρεώνεται να αποδεχθεί το αίτημα. Είναι προφανές ότι τόσο οι όροι, όσο και η πρακτική σημασία μιας ενδιαφέρουσας πράγματι καινοτομίας για το ευρωπαϊκό γίγνεσθαι αποδυναμώνονται εν τη γενέσει!
Συνολικά, η νέα συνθήκη εισάγει ορισμένα στοιχεία εκδημοκρατισμού. Πλην όμως, αφήνει ανέπαφο το μεγάλο ζήτημα της δημοκρατικής νομιμοποίησης της Ενωσης. Το κέντρο λήψης αποφάσεων παραμένει το Συμβούλιο και η Επιτροπή, ενώ το Ε.Κ. έχει δευτερεύοντα ρόλο σε πολλούς τομείς και απουσιάζει παντελώς από άλλους.
Επιπλέον, η πλήρως ανεξέλεγκτη ως προς τη λειτουργία της Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα αναγνωρίζεται με τη νέα Συνθήκη ως ευρωπαϊκός θεσμός, ενισχύοντας έτσι το υφιστάμενο καθεστώς μη ελέγχου της ασκούμενης νομισματικής πολιτικής από οποιοδήποτε όργανο, κοινοτικό ή εθνικό.
Αντίθετα με τη δημοκρατία, η ανάγκη για αποτελεσματικότητα ήταν το κύριο έναυσμα για τη συντακτική και στη συνέχεια, την αναθεωρητική διαδικασία, ενόψει της διεύρυνσης της Ε.Ε. (το 2004 και το 2007).
Η νέα συνθήκη εισάγει μία σειρά από νέα θεσμικά στοιχεία. Ορισμένα είναι αυτονόητα (όπως η δυνατότητα αποχώρησης κράτους-μέλους), ορισμένα είναι υπερώριμα (όπως η εφαρμογή της ενισχυμένης πλειοψηφίας σε περισσότερους τομείς), άλλα είναι ασαφή (όπως ο διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ του προέδρου του Συμβουλίου, του προέδρου της Επιτροπής και του ύπατου εκπροσώπου) και άλλα ενδέχεται να δημιουργήσουν σύγχυση. Π.χ. σε περίπτωση παραίτησης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τι προβλέπεται για τον ύπατο εκπρόσωπο (θέση που τώρα θεσπίζεται και είναι μέλος του Συμβουλίου, αλλά και αντιπρόεδρος της Επιτροπής);
Ομοίως, το νέο σύστημα ψηφοφορίας του Ε.Σ. μένει να δοκιμαστεί, ενόψει και των αντιρρήσεων που προβλήθηκαν από ορισμένα κράτη-μέλη, όπως η Πολωνία, στη διάρκεια των διαπραγματεύσεων που προηγήθηκαν. Τέλος, η διευκόλυνση της ενισχυμένης συνεργασίας ορισμένων κρατών-μελών, αλλά και η μεγαλύτερη ευκολία αναθεώρησης της συνθήκης ενδέχεται να ενισχύσουν την Ευρώπη των πολλών ταχυτήτων, αλλά και την τάση περαιτέρω απομάκρυνσης των πολιτών από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς.Πολλοί αναλυτές της Συνθήκης διατυπώνουν επιφυλάξεις ως προς το εάν και κατά πόσο η νέα συνθήκη θα βελτιώσει την αποτελεσματικότητα λειτουργίας της Ε.Ε.
Επισημάναμε παραπάνω ότι η διαφάνεια εμφανίζεται ως η τρίτη διάσταση-αρετή της νέας συνθήκης από το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Κάτι τέτοιο όμως δεν ευσταθεί αν λάβουμε υπόψη:
*Οτι η νομική βάση της Ε.Ε. περιπλέκεται ακόμα περισσότερο, μετά από την νέα αναθεώρηση του κοινοτικού κεκτημένου και ότι συνεπώς καθίσταται ακόμα πιο απρόσιτη για τον πολίτη.
*Οτι το φαινόμενο των «ΟΡΤ OUTS», της επιλογής δηλαδή ορισμένων χωρών να μην εντάσσονται σε συγκεκριμένες διατάξεις, εξαπλώνεται, όπως συνέβη π.χ. με τη Βρετανία και την Πολωνία ως προς τησ Χάρτα των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, και την Ιρλανδία και Βρετανία ως προς τον τομέα ασφάλειας και δικαιοσύνης.
*Βεβαίως ότι η διαδικασία που επελέγη για την κατάρτιση της νέας συνθήκης αποτέλεσε την αποθέωση της μυστικής διπλωματίας και του παζαριού μεταξύ των ευρωπαίων ηγετών, σε πλήρη άγνοια των άμεσα ενδιαφερομένων, των ευρωπαίων πολιτών!
