Προτάσεις για μεταρρύθμιση του κρατικού προϋπολογισμού

Μέμα Κλαουδάτου, www.opek.gr/, 30/05/2007

Προτάσεις για μεταρρύθμιση του κρατικού προϋπολογισμού

Αναζητώντας δημόσιες πολιτικές για ανάπτυξη με κοινωνική συνοχή και εγγύηση του κοινωνικού κράτους

Είναι γεγονός ότι, στις σημερινές συνθήκες της παγκοσμιοποίησης των αγορών και του έντονου διεθνούς ανταγωνισμού που οξύνεται ακόμα περισσότερο με την είσοδο της Κίνας και της Ινδίας, οι κυβερνήσεις όλων των χωρών αντιλαμβάνονται ότι πρέπει να πάρουν δραστικά μέτρα και να προβούν σε ριζικές αλλαγές του κράτους προκειμένου να βοηθήσουν την οικονομία τους να αντεπεξέλθει στις πιέσεις.

Ιδιαίτερα, για τη χώρα μας, η ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας είναι ένα στοίχημα που μπορούμε να πετύχουμε μόνο μέσα από ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις του δημόσιου τομέα, αφού, το κράτος, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, επηρεάζει το 60% της οικονομικής δραστηριότητας.

Η αγορά χρειάζεται να απαλλαγεί από το πλήθος γραφειοκρατικών και αδιαφανών διαδικασιών του δημοσίου αλλά και των, πολλές φορές, αντιπαραγωγικών νόμων και ρυθμίσεων που συχνά εμποδίζουν τον υγιή ανταγωνισμό δημιουργώντας αντικίνητρα στην οικονομική ανάπτυξη. Οι πολίτες πιέζουν για μεγαλύτερες κοινωνικές παροχές και δικαιότερη κατανομή των οικονομικών βαρών, ενώ παράλληλα έχουν αυξανόμενες απαιτήσεις για ποιοτικά αναβαθμισμένες κρατικές υπηρεσίες που μπορούν να προσφερθούν με την ενσωμάτωση της σύγχρονης τεχνολογίας.

Κρατικός προϋπολογισμός

Οι μεταρρυθμίσεις θα πρέπει, κατά τη γνώμη μας, να εστιάσουν στον κρατικό προϋπολογισμό, δεδομένου ότι αποτελεί το βασικό εργαλείο διαχείρισης των δημόσιων πόρων και άσκησης οικονομικής πολιτικής, ενώ, μέσω αυτού, συνοψίζονται και αποτυπώνονται οι πολιτικές θέσεις, οι προτεραιότητες και οι στόχοι της κυβέρνησης.

Επιδίωξή μας είναι να γίνει ο προϋπολογισμός, το μέσο εφαρμογής μιας φιλοσοφίας διαχείρισης πόρων και υλοποίησης πολιτικών στόχων, διαφορετικής από τη σημερινή, με εγκατάλειψη των ανορθολογικών διαδικασιών που ενισχύουν την αδιαφάνεια και την άνιση κατανομή των πόρων, συντηρούν τις οικονομικές ανισότητες και διαιωνίζουν το κοινωνικά ελλειμματικό κράτος.

Διάρθρωση του προϋπολογισμού

Ας δούμε τον προϋπολογισμό μέσα από την υφιστάμενη κατανομή των πόρων:

Έσοδα:

- 90% από φορολογία και δανεισμό (60% φορολογία, 40% δάνεια),

- 10% από Ευρωπαϊκή Ένωση και δανεισμό (45%, 55% αντίστοιχα) προοριζόμενα για δημόσιες επενδύσεις.

Έξοδα:

- 85% - 90% περίπου, για λειτουργικές δαπάνες (Τακτικός Προϋπολογισμός),

- 10% - 15% περίπου, για δημόσιες επενδύσεις (Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων).

Το 2007 η σχέση είναι 90% και 10% αντίστοιχα.

Από την κατανομή των εσόδων, βλέπουμε την υπερβολική εξάρτηση της χώρας από το δανεισμό που δείχνει την ανεπάρκεια ίδιων πόρων για τη χρηματοδότηση των κρατικών αναγκών.

Από την κατανομή των εξόδων, φαίνεται η ασύμμετρη σχέση λειτουργικών και επενδυτικών δαπανών ενώ, σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, έχουμε ένα από τα υψηλότερα ποσοστά λειτουργικών δαπανών, στην ΕΕ, ως προς το ΑΕΠ.

Από τις λειτουργικές δαπάνες, 40% δαπανάται για μισθοδοσία - επιδόματα, 25% για εξυπηρέτηση του δημόσιου χρέους, 15% για ασφάλιση – συντάξεις, 12% για άλλες λειτουργικές δαπάνες, ενώ το υπόλοιπο 8% είναι υπέρ τρίτων (αποδιδόμενα).

Συνεπώς, το 90% των λειτουργικών δαπανών είναι ανελαστικές, δεδομένου ότι αφορούν τόκους, μισθούς και συντάξεις, ενώ το 65% εξ αυτών, είναι τόκοι του δημόσιου χρέους και μισθοί.

Αδυναμίες του προϋπολογισμού

Η σε βάθος μελέτη του προϋπολογισμού καταδεικνύει ότι λειτουργεί με σοβαρές αδυναμίες, που στέκονται εμπόδιο σε κάθε προσπάθεια εξυγίανσης και εκσυγχρονισμού του δημοσίου, όπως:

• η προχειρότητα στο σύστημα κατανομής των δαπανών που γίνεται με αδιευκρίνιστα κριτήρια και αόριστους πολιτικούς στόχους,

• ο περιορισμένος ρόλος του κοινοβουλίου, στον τρόπο διάθεσης και ελέγχου των πόρων, που ίσως δεν συναντάται σε καμία άλλη ευρωπαϊκή χώρα,

• ο διαχωρισμός του προϋπολογισμού σε Τακτικό, που περιλαμβάνει τις λειτουργικές δαπάνες του δημοσίου και Προϋπολογισμό των Δημοσίων Επενδύσεων, που περιλαμβάνει τις επενδυτικές δαπάνες, που δείχνει ότι οι δύο αυτές κατηγορίες δαπανών είναι ασύνδετες μεταξύ τους.

• η μη συστηματική παρακολούθηση ιδιαίτερα μεγάλης μερίδας δαπανών που προέρχονται από τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ, παρά τις υψηλές δαπάνες τους και τα μεγάλα ελλείμματα που συνεχώς συσσωρεύονται (π.χ ΙΚΑ, Νοσοκομεία κλπ),

• το γεγονός ότι καταρτίζεται σε ετήσια βάση και επομένως δε διευκολύνει τη σε βάθος χρόνου μελέτη της πορείας των δαπανών,

• η απίστευτη γραφειοκρατία εξαιτίας των πολλαπλών ελέγχων νομιμότητας και ποτέ σκοπιμότητας των δαπανών, χωρίς αξιολόγηση του αποτελέσματος και της αξίας του χρήματος που δαπανήθηκε,

• οι δυσανάλογα μεγάλοι πόροι που διατίθενται για ελέγχους σε σχέση με την αποτελεσματικότητά του, απασχολώντας ιδιαίτερα μεγάλο αριθμό υπαλλήλων (πλησιάζει τα 2000 άτομα),

• το πλήθος τροποποιήσεων του ύψους των κονδυλίων, που λαμβάνουν χώρα κατά τη φάση της υλοποίησης του προϋπολογισμού και που διαφοροποιούν την ψηφισθείσα κατανομή δαπανών,

• η ελλιπής κυβερνητική λογοδοσία, με υπουργεία χωρίς ευθύνη για τα αποτελέσματα των δραστηριοτήτων τους,

• και η, εν τέλει, αδυναμία κοστολόγησης και αξιολόγησης των κυβερνητικών επιλογών.

Με τις δαπάνες για μισθούς και συντάξεις χωρίς ουσιαστικούς ελέγχους, παρά τη σημαντική συμμετοχή τους (40%) στο σύνολο των λειτουργικών δαπανών.

Και βέβαια με αδιαφάνεια, που επιβεβαιώνεται και από την ύπαρξη των ειδικών λογαριασμών, που λειτουργούν εκτός προϋπολογισμού, μέσω των οποίων διακινούνται ποσά που κατευθύνονται σε παροχές που δεν μπορούν να πληρωθούν από τον κρατικό προϋπολογισμό. Αλλά και από το γεγονός ότι ασχολείται μόνο με τα έσοδα και τα έξοδα, αφήνοντας απέξω τις, σε βάθος χρόνου, υποχρεώσεις του κράτους.

Οι συνέπειες όλων αυτών των προβλημάτων, έχουν οδηγήσει στη μη ορθολογική κατανομή των πόρων, σε ατασθαλίες, αυθαιρεσίες και φυσικά αδυναμία περιορισμού των δαπανών, που, παρά τις ό,ποιες προσπάθειες, κάθε χρόνο αυξάνουν. Το 2004 ήταν 55 δις ευρώ το 2007 εκτιμάται ότι θα φθάσουν στο ύψος των 62 δις ευρώ. Και βέβαια, σε χαμηλή αξιοπιστία του κράτους, χαμηλή ποιότητα υπηρεσιών, γραφειοκρατία, νοοτροπίες και αντιλήψεις που υποθάλπουν πελατειακά, κομματικά και συντεχνιακά συμφέροντα.

Μεταρρυθμιστικές προτάσεις: Σύστημα προϋπολογισμού προγραμμάτων – στόχων

Με γνώμονα την αναζήτηση των μεταρρυθμίσεων που βοηθούν στην ανάπτυξη ενώ ταυτόχρονα ενισχύουν το κοινωνικό όφελος, υποστηρίζουμε την υιοθέτηση ενός διαφορετικού μοντέλου κρατικού προϋπολογισμού, ικανού και αναγκαίου για την αποτελεσματική διαχείριση του δημόσιου πλούτου, που θα ενισχύσει την προσπάθεια εκσυγχρονισμού του κράτους ενώ παράλληλα θα απελευθερώσει πόρους.

Το προτεινόμενο σύστημα κρατικού προϋπολογισμού, δεν είναι απλά μια διαφορετική τεχνική, αλλά μια άλλη φιλοσοφία που μας δίνει τη δυνατότητα να υλοποιούνται, να παρακολουθούνται, να υποστηρίζονται και να αξιολογούνται πολιτικές που εξασφαλίζουν σημαντική μείωση των δαπανών, ορθολογικότερη κατανομή των πόρων, με διαφάνεια και αξιοπιστία, έλεγχο και αξιολόγηση του αποτελέσματος.

Εστιάζει στην επίδοση των κυβερνητικών δραστηριοτήτων και γι’ αυτό αποκαλείται από τον ΟΟΣΑ, «προϋπολογισμός προσανατολισμένος στα αποτελέσματα».

Ένα τέτοιο σύστημα δεν είναι καινούριο στη διεθνή πρακτική. Παρόμοιες μεταρρυθμιστικές πολιτικές έχουν ήδη υλοποιηθεί από πολλές ανεπτυγμένες χώρες που έτσι πέτυχαν αξιοσημείωτα αποτελέσματα στην αναπτυξιακή πορεία τους, ενώ μελέτες και προτάσεις, από διεθνείς οργανισμούς, έχουν γίνει κατά καιρούς και για τη χώρα μας.

Δομή

Στη δομή του, ο νέος προϋπολογισμός, είναι ενιαίος και πολυετής (προτείνεται η 4ετία), περιλαμβάνει το σύνολο του κράτους (υπουργεία, ΝΠΔΔ, ΟΤΑ) και υλοποιεί προγράμματα – στόχους (π.χ παιδεία, υγεία, πολιτισμός, τουρισμός κλπ), κατανεμημένα στα υπουργεία και στους λοιπούς δημόσιους φορείς, με αξιολόγηση του αποτελέσματος, μετρήσιμη ωφέλεια για τον πολίτη, δείκτες απόδοσης, κίνητρα για ποιότητα, ανάλυση κόστους – οφέλους βάσει των υλικών και άϋλων κερδών που θα προκύψουν. Εφαρμόζει ευέλικτα συστήματα παρακολούθησης και αυστηρούς ελέγχους που εξασφαλίζουν την διαφάνεια και κρίνουν τη σκοπιμότητα.

Έλεγχος

Οι λεπτομερείς έλεγχοι νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών, εγκαταλείπονται. Έχει αποδειχθεί ότι οδηγούν σε γραφειοκρατία χωρίς να διασφαλίζουν από τη διαφθορά. Εισάγεται η έννοια internal και external audit και προτείνεται ένα σύστημα ελέγχου τριών βαθμίδων:

• του διαχειριστή κάθε έργου, που φροντίζει για την καλύτερη απόδοση του,

• του εσωτερικού ελεγκτή (internal audit), που φροντίζει για την εφαρμογή των κανόνων του προγράμματος που έχουν τεθεί και

• του εξωτερικού ελεγκτή (external audit), που είναι ένα ανεξάρτητο όργανο με εποπτικό ρόλο.

Θεσμικές, οργανωτικές, και άλλες αλλαγές

Δεδομένου ότι το κράτος λειτουργεί σαν ένα ενιαίο σύνολο, οι αλλαγές, θα επηρεάσουν ζωτικά και άλλους τομείς:

• την οργανωτική δομή του δημοσίου, η οποία πλέον θα πρέπει να αναδιαταχθεί με στόχο την παρακολούθηση των προγραμμάτων-στόχων,

• τα λογιστικά συστήματα, τα οποία θα χρειαστεί να υιοθετήσουν το διπλογραφικό σύστημα, με καταγραφή των υποχρεώσεων όταν αυτές δημιουργούνται και όχι μόνο όταν γίνονται δαπάνη. Έτσι καθίσταται δυνατή η ολοκληρωμένη πληροφόρηση του συνόλου των κρατικών υποχρεώσεων και σε βάθος χρόνου,

• το θεσμικό πλαίσιο και τα πληροφοριακά συστήματα, που θα ενσωματώσουν τα νέα δεδομένα,

• την πολιτική απασχόλησης, σημαντικός παράγοντας από τον οποίο εξαρτάται ο βαθμός επιτυχίας του όλου εγχειρήματος.

Διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού

Ιδιαίτερα, οι αλλαγές στον τομέα αυτό θα πρέπει να λάβουν υπόψη τους ότι χρειάζεται:

• η διαρκής υποστήριξη των εργαζομένων με κίνητρα απόδοσης και εφαρμογή της αξιοκρατίας,

• η σταδιακή διαφοροποίηση της υπάρχουσας κουλτούρας του δημοσίου, που μέχρι σήμερα δείχνει να φοβάται τις αλλαγές,

• η δημιουργία κρίσιμης μάζας νέων στελεχών ικανών να διαχειριστούν τη νέα κατάσταση μελλοντικά.

Πολλές προσπάθειες μεταρρυθμίσεων του δημοσίου έχουν αποτύχει γιατί αποδείχθηκαν ανεπαρκείς στα θέματα διαχείρισης προσωπικού και αλλαγής νοοτροπιών. Γι’ αυτό απαιτείται ιδιαίτερη προσέγγιση στο θέμα αυτό.

Λογοδοσία

Η λογοδοσία γίνεται ουσιαστική. Η ευθύνη δεν διαχέεται στο σύνολο της κυβέρνησης, αλλά προσωποποιείται. Τα υπουργεία υλοποιούν, το καθένα με δική του ευθύνη, το δικό του προϋπολογισμό και απολογούνται στο κοινοβούλιο για τα αποτελέσματά τους. Οι στόχοι είναι μετρήσιμοι και τα αποτελέσματα αξιολογήσιμα. Οι επιλογές κρίνονται.

Ο ρόλος του κοινοβουλίου

Το κοινοβούλιο αποκτά ουσιαστικές αρμοδιότητες στη διαδικασία του προϋπολογισμού. Έχει λόγο στην κατανομή των πόρων και στους πολιτικούς στόχους και προτεραιότητές του. Ασκεί έλεγχο και αξιολογεί τα αποτελέσματα των κυβερνητικών δραστηριοτήτων.

Οι δείκτες απόδοσης, οι μετρήσιμοι στόχοι και ο νέος τρόπος λογιστικής απεικόνισης των δοσοληψιών, διευκολύνουν και απλοποιούν τον κοινοβουλευτικό έλεγχο ενισχύοντας τη διαφάνεια και τη δημοκρατία.

Δέσμευση των κομμάτων

Το όλο εγχείρημα, είναι προφανές ότι, είναι μεγάλης διάρκειας και δεν μπορεί να το φέρει εις πέρας μόνη της μια κυβέρνηση. Ο χρόνος υλοποίησης και εφαρμογής του ξεπερνά μια κυβερνητική θητεία.

Για να ολοκληρωθεί η διαδικασία και να μην εγκαταλειφθεί, όπως τόσες προσπάθειες στο παρελθόν έμειναν ημιτελείς, είναι απαραίτητη η συμφωνία μεταξύ των πολιτικών κομμάτων και η ανάπτυξη ενός κοινού σχεδίου δράσης, με στόχους και προτεραιότητες.

Οι δυσκολίες

Τα προβλήματα του δημοσίου είναι πολύ σύνθετα και οι δυσκολίες εφαρμογής των προτεινόμενων μεταρρυθμίσεων, εύλογα, μεγάλες.

Η κομματοκρατία, η πελατοκρατία και οι συντεχνίες που επικρατούν στο δημόσιο και που με τον ένα ή τον άλλο τρόπο έχουν διαμορφώσει μια κουλτούρα που εμποδίζει τις αλλαγές, ενώ η προσπάθεια διαμόρφωσης μιας άλλης κουλτούρας, αποδεικνύεται υπόθεση πολύ δύσκολη και με αβέβαιο αποτέλεσμα.

Αλλά και οι αυξημένοι φόβοι της κοινωνίας, το κλίμα αβεβαιότητας μπροστά στο άγνωστο και η σημαντική εξάρτηση από το κράτος, που ωθούν, τους πολίτες και την αγορά, σε αμυντική συμπεριφορά και προσπάθεια διατήρησης των κεκτημένων.

Ακόμα και οι ίδιοι οι πολιτικοί αποτελούν σοβαρό πρόβλημα, που προκειμένου να διατηρήσουν ισορροπίες και να ικανοποιήσουν αντικρουόμενα συμφέροντα, έχουν αόριστη στάση και λόγο, απέναντι σε κάθε είδους μεταρρύθμιση, ενώ δείχνουν χαμηλό ενδιαφέρον για αλλαγές που ξεπερνούν την κυβερνητική θητεία.

***

Τα προβλήματα του κράτους είναι σύνθετα και αλληλοεξαρτώμενα. Το κράτος λειτουργεί σαν ένα ενιαίο σύνολο πολιτικοοικονομικής κουλτούρας και κάθε αλλαγή σε έναν τομέα επηρεάζει σημαντικά και τους υπόλοιπους.

Η εφαρμογή συστημικών προσεγγίσεων, με στρατηγικές διαχείρισης κινδύνου, προσαρμοσιμότητας, συνεργασίας και βέβαια λαμβάνοντας υπόψη τις συνέπειες των αλλαγών στην κοινωνία, είναι απαραίτητες ώστε να αντιμετωπιστούν συνολικά τα προβλήματα.

Δεδομένου ότι, η μέχρι σήμερα επιλεγείσα μορφή ανάπτυξης, παρά τους υψηλούς ρυθμούς της, δεν έχει μειώσει τη φτώχεια και τις ανισότητες (σύμφωνα και με τον ίδιο τον διοικητή της ΤτΕ), η εφαρμογή των προτεινόμενων μεταρρυθμίσεων, που αντιμετωπίζει τα δομικά προβλήματα του δημοσίου και ενισχύει την ανάπτυξη και τη δημοκρατία, αποτελεί, κατά τη γνώμη μας, μια πρόκληση και ένα στοίχημα που, ως κεντροαριστερά, οφείλουμε και να το διεκδικήσουμε και να το πετύχουμε.

Μέμα Κλαουδάτου

Οικονομολόγος – Αναλύτρια συστημάτων

Σημείωση:

Η ανάλυση και η τεκμηρίωση των όσων αναφέρονται στο άρθρο, αποτελούν μέρος μελέτης με τίτλο «Συστήματα Δημοσιονομικής Διαχείρισης Προϋπολογισμός προγραμμάτων - στόχων», η οποία είναι υπό έκδοση.

Πρόσφατα κείμενα

Ημερολόγιο κειμένων

Θέματα επικαιρότητας

Αρθρογράφοι