Δίνουν υπερεξουσίες για να γλιτώσουν τον έλεγχο

ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

Σταύρος Τσακυράκης, Ελευθεροτυπία, 27/03/2006

Είναι δυνατόν η πρόταση για την ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου να σημαίνει συρρίκνωση του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων και κατ’ επέκταση ακόμη περισσότερη ενίσχυση της ήδη υπερτροφικής εκτελεστικής-νομοθετικής εξουσίας; Αυτό ακριβώς το εκ πρώτης όψεως παράδοξο νομίζω ότι εξυπηρετεί η προτεινόμενη συνταγματική μεταρρύθμιση.

Ας ξεκαθαρίσουμε πρώτα πρώτα ότι η πρόταση για την ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου είναι μια σοβαρή θεσμική αλλαγή που ανατρέπει μια μακρόχρονη παράδοση του ελληνικού κράτους. Αφαιρεί την παραδοσιακή στην Ελλάδα αρμοδιότητα όλων των δικαστηρίων να μην εφαρμόζουν αντισυνταγματικούς νόμους (διάχυτος έλεγχος) και εγκαθιδρύει ένα ακόμη ανώτατο δικαστήριο, πάνω από τα ήδη υπάρχοντα, το οποίο συγκεντρώνει αποκλειστικά την αρμοδιότητα απόφανσης περί αντισυνταγματικότητας των νόμων και την ακύρωσή τους (συγκεντρωτικός έλεγχος).

Ιστορικά, όπου δεν υπήρχε διόλου συνταγματικός έλεγχος των νόμων ή αυτός ήταν υποτυπώδης, η ίδρυση Συνταγματικών Δικαστηρίων έδωσε μια τεράστια ώθηση στη συνταγματική δικαιοσύνη και στην αντίληψη ότι οι συνταγματικοί κανόνες είναι ανώτεροι και δεσμευτικοί για όλους, ακόμη και για το νομοθετικό σώμα, το οποίο ελέγχεται δικαστικά όταν τους παραβιάζει. Ιδίως μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο στη Γερμανία και την Ιταλία που έβγαιναν από τη φοβερή εμπειρία του ολοκληρωτισμού, τα Συνταγματικά Δικαστήρια συνέβαλαν σημαντικά στην ενίσχυση του κράτους δικαίου και συμβόλιζαν την απόκρουση κάθε αυθαιρεσίας.

Τ ο ζήτημα είναι κατά πόσον στις σημερινές συνθήκες της Ευρώπης έχει νόημα η καθιέρωση συνταγματικών δικαστηρίων σε εθνικό επίπεδο και μάλιστα σε αντικατάσταση του διάχυτου ελέγχου. Νομίζω ότι ούτε ο Kelsen, ο πιο ένθερμος υποστηρικτής της συνταγματικής δικαιοσύνης, θα υποστήριζε σήμερα ότι αυτό έχει νόημα, για τον απλούστατο λόγο ότι για πάρα πολλά ζητήματα είναι αδύνατη μια τελική δικαστική κρίση σε εθνικό επίπεδο. Υπάρχουν δύο διεθνή δικαστήρια, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, τα οποία αποφαίνονται τελικά, το ένα για ζητήματα ατομικών δικαιωμάτων, το άλλο για ζητήματα κοινοτικού δικαίου.

Οποια άποψη και να έχει κανείς για το κατά πόσον, θεωρητικά, το Σύνταγμά μας υπερέχει ή όχι της Ευρωπαϊκής Σύμβασης και του κοινοτικού δικαίου, βέβαιον είναι ότι το ζήτημα δεν έχει πρακτική σημασία. Και τα δύο διεθνή δικαστήρια θεωρούν αυτονόητη την υπεροχή των διεθνών κανόνων που εφαρμόζουν και δεν διστάζουν διόλου να αντιταχθούν σε αποφάσεις εθνικών συνταγματικών δικαστηρίων. Η πρόσφατη περιπέτεια με τη διάταξη του βασικού μετόχου είναι χαρακτηριστική. Το γεγονός ότι ήταν συνταγματικής περιωπής ουδόλως προβλημάτισε τα διοικητικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ενωσης και ακόμη λιγότερο θα προβλημάτιζε το ΔΕΚ.

Τα δικαστήρια αυτά έχουν εκ των πραγμάτων σήμερα θέση συνταγματικών δικαστηρίων σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με αποτέλεσμα οι εθνικές συνταγματικές τάξεις να έχουν χάσει την όποια προγενέστερη αυτοτέλεια και αυτάρκειά τους. Υπ’ αυτές τις συνθήκες η εγκαθίδρυση ενός εθνικού Συνταγματικού Δικαστηρίου: α) περιπλέκει αφάνταστα τη διαδικασία απονομής της δικαιοσύνης, β) εισάγει μια διαδικασία που εύκολα μπορεί όλως διόλου να παρακαμφθεί και τελικά γ) επειδή καταργεί τον διάχυτο έλεγχο μειώνει μάλλον παρά αναβαθμίζει τον έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων.

α) Περιπλοκή και καθυστέρηση στην απονομή δικαιοσύνης.

Η περιπλοκή και καθυστέρηση είναι προφανής αφού με το Συνταγματικό Δικαστήριο εγκαθιδρύεται άλλο ένα στάδιο διαδικασίας. Αν κρίνει ο δικαστής ότι ένας νόμος είναι αντισυνταγματικός, θα είναι υποχρεωμένος αντί να εκδόσει οριστική απόφαση να αναστείλει την εκδίκαση της υπόθεσης και να παραπέμψει το ζήτημα στο Συνταγματικό Δικαστήριο, το οποίο θα κληθεί να αποφανθεί. Στη συνέχεια και με βάση την απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου θα επιλαμβάνεται πάλι της υπόθεσης και θα εκδίδει απόφαση. Θα έχουμε δηλαδή άλλη μία τουλάχιστον κρίση πριν από την έκδοση απόφασης. Λέω τουλάχιστον άλλη μία, εφ’ όσον θεσμοθετεί ότι το κάθε δικαστήριο μπορεί να παραπέμπει απ’ ευθείας το ζήτημα στο Συνταγματικό Δικαστήριο.

Αν αντίθετα απαιτηθεί η παραπομπή να γίνεται από τα ανώτατα δικαστήρια, οι κρίσεις θα είναι ακόμη περισσότερες. Αν δηλαδή απαιτηθεί το Πρωτοδικείο να παραπέμπει το ζήτημα σε ανώτερα δικαστήρια για να αποφανθούν αυτά με τη σειρά τους αν όντως αξίζει τον κόπο να παραπεμφθεί ή όχι το θέμα στο Συνταγματικό Δικαστήριο, η υπόθεση θα ανέβει και θα κατέβει τους διάφορους βαθμούς δικαιοδοσίας πριν εξαντλήσει τα ελληνικά ένδικα μέσα. Και πάλι δεν θα είναι τελική, αφού θα υπάρχει η δυνατότητα προσφυγής στα διεθνή δικαστήρια.

Σε ζητήματα που αφορούν το κοινοτικό δίκαιο, οι ενδεχόμενες περιπλοκές είναι ακόμη περισσότερες. Μια διάταξη που έχει παραπεμφθεί και κριθεί ως συνταγματική από το Συνταγματικό Δικαστήριο μπορεί αργότερα να αμφισβητηθεί ως αντιβαίνουσα το κοινοτικό δίκαιο, οπότε είναι πιθανό να υπάρξει μια νέα παραπομπή στο ΔΕΚ αυτή τη φορά με το ενδεχόμενο αντίθετων αποφάσεων και τη βεβαιότητα της διαιώνισης του νομικού ζητήματος.

β) Παράκαμψη του Συνταγματικού Δικαστηρίου στην πράξη.

Το χειρότερο είναι ότι σε πολλές περιπτώσεις η ύπαρξη δεσμευτικών διεθνών κανόνων επιτρέπει την παράκαμψη όλως διόλου του Συνταγματικού Δικαστηρίου. Στο πεδίο των ατομικών δικαιωμάτων αν κάποιος νόμος αντίκειται στο Σύνταγμα και στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ο δικαστής, αντί να παραπέμψει το ζήτημα στο Συνταγματικό Δικαστήριο, θα έχει την επιλογή να σταθεί στη σύγκρουση με τον διεθνή κανόνα και να επιλύσει τη διαφορά με βάση αυτόν, αφού ή σύγκρουση ή μη και με τον συνταγματικό κανόνα δεν αλλάζει σε τίποτε τη λύση της διαφοράς. Με την ίδια λογική άλλωστε μπορεί να παρακαμφθεί η ήδη ισχύουσα υποχρέωση των τμημάτων των Ανωτάτων Δικαστηρίων να παραπέμπουν μια υπόθεση στην Ολομέλεια, αν διαπιστωθεί αντισυνταγματικότητα νόμου. Αντί να ερευνούν αν αυτή αντίκειται ή όχι στο Σύνταγμα και να παραπέμπουν την υπόθεση στην Ολομέλεια, αρκεί να επισημαίνουν τη σύγκρουση με τον διεθνή κανόνα και να προχωρούν στην επίλυση με βάση αυτόν. Τότε, όπως ορθά έκρινε η ΣτΕ 372/2005, «σε περίπτωση που διαπιστώνεται από το Τμήμα του Δικαστηρίου σύγκρουση διατάξεως τυπικού νόμου προς διάταξη όχι του Συντάγματος, αλλά διεθνούς συμβάσεως κυρωθείσης με νόμο, η οποία έχει υπερνομοθετική ισχύ, δεν υφίσταται υποχρέωση παραπομπής του θέματος στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου».

Στο πεδίο εξάλλου του κοινοτικού δικαίου η παράκαμψη του Συνταγματικού Δικαστηρίου είναι υποχρεωτική. Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΔΕΚ, ο εθνικός δικαστής υποχρεούται να παραμερίσει εθνικό κανόνα αν αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο, ενώ αν έχει αμφιβολίες ως προς την έννοια του κρίσιμου κοινοτικού κανόνα, μόνο με παραπομπή στο ΔΕΚ μπορεί να τις λύσει. Με άλλα λόγια δεν δικαιούται καν να παραπέμψει το ζήτημα στο Συνταγματικό Δικαστήριο.

Ας μην ξεγελιόμαστε. Τα περισσότερα θέματα αντισυνταγματικότητας των νόμων μπορεί να παρουσιαστούν και ως ζητήματα ασυμφωνίας με το κοινοτικό δίκαιο ή με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση. Η εξέτασή τους από ένα Συνταγματικό Δικαστήριο όχι μόνον δεν θα είναι τελική, όχι μόνον δημιουργεί αφάνταστη διαδικαστική περιπλοκή, αλλά κινδυνεύει να αποδειχθεί και επικουρική, αφού εύκολα θα μπορεί να παρακαμφθεί.

γ) Ο ελεγχόμενος που δεν θέλει να ελέγχεται.

Διερωτάται κανείς για ποιο λόγο η εκτελεστική εξουσία επιδιώκει μια τόσο προβληματική συνταγματική μεταρρύθμιση. Μήπως ο διάχυτος έλεγχος αποδείχθηκε ανεπαρκής και αναποτελεσματικός και, παρ’ όλα τα προβλήματα που παρουσιάζει σήμερα η ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου, επιδιώκεται η ενίσχυση του κράτους δικαίου; Μήπως διέπεται από ευγενή κίνητρα και θέλει να ελέγχεται καλύτερα και πιο αποτελεσματικά;

Πρέπει να γίνει σαφές ότι η κατάργηση του διάχυτου ελέγχου υπέρ του συγκεντρωτικού δεν αποτελεί διεύρυνση αλλά συρρίκνωση του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων. Δεν θα έχουν πια όλοι οι δικαστές την αρμοδιότητα να εφαρμόζουν το Σύνταγμα, αλλά μόνον τα μέλη του Συνταγματικού Δικαστηρίου. Ετσι όμως, ο θεμελιώδης νόμος του κράτους παύει να αποτελεί βασικό εργαλείο κάθε δικαστή, με αποτέλεσμα να συρρικνώνεται η σημασία του. Γι’ αυτό, άλλωστε, όπου υπήρξε διάχυτος έλεγχος, πουθενά δεν εγκαταλείφθηκε χάριν του συγκεντρωτικού.

Η επιδίωξη της εκτελεστικής-νομοθετικής εξουσίας να συρρικνώσει τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων δίνει νόημα στην άσκοπη, περίπλοκη και αλυσιτελή πρόταση για Συνταγματικό Δικαστήριο: όσο πιο περίπλοκος και αναποτελεσματικός γίνει ο έλεγχος τόσο το καλύτερο για τον ελεγχόμενο. Υπενθυμίζω τη συνεχή γκρίνια εκπροσώπων όχι μόνον της σημερινής αλλά και των προηγούμενων κυβερνήσεων για τη νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας, του πιο εξειδικευμένου δικαστηρίου στον έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων.

Ο ήδη υπάρχων έλεγχος τους ενοχλεί, γι’ αυτό και θέλουν να τον συρρικνώσουν. Με την προηγούμενη αναθεώρηση αφαίρεσαν από τα τμήματα την αρμοδιότητα να κρίνουν αντισυνταγματική μια διάταξη και τα υποχρέωσαν να παραπέμπουν το θέμα στην ολομέλεια. Τώρα θέλουν να την αφαιρέσουν και από την ολομέλεια και να την αναθέσουν σε ένα Συνταγματικό Δικαστήριο, με την προσδοκία ότι με τον τρόπο αυτό θα περιορίσουν τον έλεγχο. Προσδοκία βάσιμη αν σκεφθεί κανείς ότι θα διορίζουν τα μέλη του.

Στο πολίτευμά μας δεν υπάρχουν σοβαρά αντίβαρα στην παντοδυναμία της εκτελεστικής-νομοθετικής εξουσίας. Η αποδυνάμωση του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων δεν κάνει τίποτε άλλο παρά να επιτείνει την ήδη υπάρχουσα ανισορροπία.

* Επίκουρος καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Παν. Αθηνών

Πρόσφατα κείμενα

Ημερολόγιο κειμένων

Θέματα επικαιρότητας

Αρθρογράφοι