Δημαρχοκεντρισμός και 42%
Απόστολος Παπατόλιας, Κυρ. Ελευθεροτυπία, Δημοσιευμένο: 2005-11-27
Η θέσπιση ποσοστού 42% για την εκλογή δημάρχων από τον πρώτο γύρο προκάλεσε εύλογα την έντονη αντίδραση της ΚΕΔΚΕ, καθώς η κυβέρνηση έθεσε με άκρως παραπειστικό τρόπο το μείζον ζήτημα της δημοκρατικής νομιμοποίησης των αιρετών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Στην πραγματικότητα, απέφυγε να απαντήσει στο κυρίως πρόβλημα, που είναι η δομή του πολιτικού συστήματος στο οποίο τα μονοπρόσωπα αιρετά όργανα καλούνται να υλοποιήσουν την πολιτική εντολή του τοπικού εκλογικού σώματος.
*Είναι αλήθεια ότι το κοινοβουλευτικό δίκαιο δεν ήταν μέχρι σήμερα πηγή έμπνευσης του νομοθέτη στα ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Σύμφωνα με την «κοινοβουλευτική αρχή», η κυβέρνηση μπορεί να ασκήσει την εκτελεστική εξουσία, μόνον εφόσον διαθέτει την εμπιστοσύνη της Βουλής που ασκεί τις αρμοδιότητες του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Αντίθετα με το ισχύον σύνταγμα, ο Δημοτικός Κώδικας δεν καθιερώνει ούτε την αρχή της πολιτικής ευθύνης των εκτελεστικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης ούτε θεσπίζει παρεμφερείς θεσμούς πολιτικού έλεγχου, όπως η επερώτηση ή οι ειδικές διαδικασίες σύστασης εξεταστικών επιτροπών.
*Κατά το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο (Π.Δ. 410/95), ένας δήμος διαθέτει δύο βασικά εκτελεστικά όργανα: το δήμαρχο και τη δημαρχιακή επιτροπή. Ο δήμαρχος εκτελεί τις αποφάσεις του δημοτικού συμβουλίου, ενώ η δημαρχιακή επιτροπή εισηγείται σ’ αυτό τη λήψη αποφάσεων για ορισμένα σοβαρά ζητήματα.
*Ενώ, όμως, το δημοτικό συμβούλιο εμφανίζεται να έχει γενική αποφασιστική αρμοδιότητα επί των δημοτικών υποθέσεων, δεν μπορεί να ψηφίσει καμία «πρόταση δυσπιστίας» ούτε κατά του δημάρχου ούτε κατά της δημαρχιακής επιτροπής.
*Αυτό το έλλειμμα, σε συνδυασμό με την ουσιαστική ανυπαρξία διαδικασιών πολιτικού ελέγχου από τη δημοτική αντιπολίτευση, έχει ως αποτέλεσμα να υποκαθιστά ο δήμαρχος το δημοτικό συμβούλιο στη διοίκηση του δήμου. Ο «δημαρχοκεντρισμός» της αυτοδιοίκησης, που συχνά υποθάλπει φαινόμενα αυταρχισμού και αυθαιρεσίας, δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως εκτροπή, αλλά ως φυσική συνέπεια του τοπικού συστήματος διακυβέρνησης.
Ο δήμαρχος, λόγω της απευθείας εκλογής του, αναγνωρίζεται ως ο κύριος φορέας της λαϊκής εντολής να εφαρμόσει τις προγραμματικές δεσμεύσεις του συνδυασμού για την εξυπηρέτηση των τοπικών συμφερόντων. Αλλωστε, από την άμεση εκλογή του απορρέει και η διαμόρφωση της ισχυρής πλειοψηφίας των 3/5 στο συμβούλιο.
*Η εκλογική νομιμοποίηση του δημάρχου σε συνδυασμό με την απουσία οργανωτικού υποβάθρου των δημοτικών παρατάξεων, επιτρέπει στο δήμαρχο να συμπεριφέρεται ως ο ηγέτης της πλειοψηφίας στο συμβούλιο και ως ο μόνος παράγων διαφύλαξης της «κυβερνητικής σταθερότητας» του πλειοψηφούντος συνδυασμού. Στην πράξη, άλλωστε, είναι σαφές ότι ο δήμαρχος ασκεί έντονη πολιτική επιρροή και κατευθύνει ουσιαστικά όλες τις τοπικές υποθέσεις.
*Οταν, μάλιστα, ο συνδυασμός της πλειοψηφίας δεν είναι πολιτικά συμπαγής, η πειθαρχία της πλειοψηφούσας παράταξης εξαρτάται σχεδόν αποκλειστικά από την ενοποιητική παρουσία του δημάρχου.
*Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι εάν ο δήμαρχος χάσει την επιρροή του στην πλειοψηφία, δεν μπορεί πλέον ούτε να διοικήσει το δήμο ούτε όμως και να προσφύγει στις κάλπες. Ελλείψει διαδικασιών επίλυσης των συγκρούσεων μεταξύ των οργάνων και μηχανισμών πολιτικού ελέγχου από το δημοτικό συμβούλιο, ο δήμαρχος που δεν ελέγχει την πλειοψηφία είτε περιθωριοποιείται είτε παραιτείται.
*Τα πράγματα θα ήταν εντελώς διαφορετικά εάν συνέτρεχαν οι εξής τρεις προϋποθέσεις:
α) το δημοτικό συμβούλιο, με τη συμβολή των συνδυασμών της μειοψηφίας, μπορούσε να συμπράξει στην ανάκληση των μελών της δημαρχιακής επιτροπής
β) είχε θεσμοθετηθεί ειδική επιτροπή ελέγχου του δημοτικού συμβουλίου, με τη συμμετοχή της μειοψηφίας, που θα ασκούσε ουσιαστικό έλεγχο της διαφανούς διαχείρισης των δημοτικών πόρων και
γ) ο νόμος προέβλεπε άμεση διενέργεια εκλογών σε περίπτωση παραίτησης του δημάρχου.
*Οι ανωτέρω προτεινόμενες λύσεις δεν αποτελούν παρά τους πρώτους άξονες μιας προβληματικής για τον εκσυγχρονισμό του τοπικού πολιτικού συστήματος και την ανάταση του κύρους των αιρετών αρχών.
Οι αδιαφανείς πολιτικο-οικονομικές συναλλαγές και η καταπάτηση των δικαιωμάτων της μειοψηφίας καθιστούν πλέον επιτακτική την επεξεργασία ενός «δημοτικού συντάγματος» που θα ρυθμίζει τη συγκρότηση, τη λειτουργία και τις σχέσεις των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Μέχρι την καθιέρωση όμως ενός αξιόπιστου συστήματος πολιτικού ελέγχου, η εκλογή τοπικών αρχών με απόλυτη πλειοψηφία παραμένει το μόνο δυνατό δημοκρατικό θεμέλιο της αυτοδιοικητικής δράσης.
Ο περιορισμός του πήχη της εκλογής στο 42% κατασκευάζει αντιθέτως «δημάρχους μειοψηφίας», χωρίς να λαμβάνεται καμία πρόνοια για τη δημιουργία θεσμών δημοκρατικού ελέγχου και εξισορρόπησης της δεσπόζουσας θέσης τους. Παραδόξως, την ίδια στιγμή που κυριαρχεί η ρητορεία για την ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας και την ενθάρρυνση των συνεργασιών για τη λήψη των τοπικών αποφάσεων, επιχειρείται με νόμο η μείωση της νομιμοποιητικής βάσης των τοπικών αρχόντων.
*Για άλλη μια φορά, η «μαγεία των λέξεων» δεν φαίνεται αρκετή για να κατευθύνει την πολιτική δράση. Οι δε φιλόδοξες διακηρύξεις του αναθεωρημένου συντάγματος για την πολιτικο-διοικητική αυτοτέλεια της αυτοδιοίκησης και τη διαφάνεια κατά τη διαχείριση των οικονομικών πόρων της φαντάζουν ολοένα και περισσότερο κενό γράμμα...
*Είναι αλήθεια ότι το κοινοβουλευτικό δίκαιο δεν ήταν μέχρι σήμερα πηγή έμπνευσης του νομοθέτη στα ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Σύμφωνα με την «κοινοβουλευτική αρχή», η κυβέρνηση μπορεί να ασκήσει την εκτελεστική εξουσία, μόνον εφόσον διαθέτει την εμπιστοσύνη της Βουλής που ασκεί τις αρμοδιότητες του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Αντίθετα με το ισχύον σύνταγμα, ο Δημοτικός Κώδικας δεν καθιερώνει ούτε την αρχή της πολιτικής ευθύνης των εκτελεστικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης ούτε θεσπίζει παρεμφερείς θεσμούς πολιτικού έλεγχου, όπως η επερώτηση ή οι ειδικές διαδικασίες σύστασης εξεταστικών επιτροπών.
*Κατά το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο (Π.Δ. 410/95), ένας δήμος διαθέτει δύο βασικά εκτελεστικά όργανα: το δήμαρχο και τη δημαρχιακή επιτροπή. Ο δήμαρχος εκτελεί τις αποφάσεις του δημοτικού συμβουλίου, ενώ η δημαρχιακή επιτροπή εισηγείται σ’ αυτό τη λήψη αποφάσεων για ορισμένα σοβαρά ζητήματα.
*Ενώ, όμως, το δημοτικό συμβούλιο εμφανίζεται να έχει γενική αποφασιστική αρμοδιότητα επί των δημοτικών υποθέσεων, δεν μπορεί να ψηφίσει καμία «πρόταση δυσπιστίας» ούτε κατά του δημάρχου ούτε κατά της δημαρχιακής επιτροπής.
*Αυτό το έλλειμμα, σε συνδυασμό με την ουσιαστική ανυπαρξία διαδικασιών πολιτικού ελέγχου από τη δημοτική αντιπολίτευση, έχει ως αποτέλεσμα να υποκαθιστά ο δήμαρχος το δημοτικό συμβούλιο στη διοίκηση του δήμου. Ο «δημαρχοκεντρισμός» της αυτοδιοίκησης, που συχνά υποθάλπει φαινόμενα αυταρχισμού και αυθαιρεσίας, δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως εκτροπή, αλλά ως φυσική συνέπεια του τοπικού συστήματος διακυβέρνησης.
Ο δήμαρχος, λόγω της απευθείας εκλογής του, αναγνωρίζεται ως ο κύριος φορέας της λαϊκής εντολής να εφαρμόσει τις προγραμματικές δεσμεύσεις του συνδυασμού για την εξυπηρέτηση των τοπικών συμφερόντων. Αλλωστε, από την άμεση εκλογή του απορρέει και η διαμόρφωση της ισχυρής πλειοψηφίας των 3/5 στο συμβούλιο.
*Η εκλογική νομιμοποίηση του δημάρχου σε συνδυασμό με την απουσία οργανωτικού υποβάθρου των δημοτικών παρατάξεων, επιτρέπει στο δήμαρχο να συμπεριφέρεται ως ο ηγέτης της πλειοψηφίας στο συμβούλιο και ως ο μόνος παράγων διαφύλαξης της «κυβερνητικής σταθερότητας» του πλειοψηφούντος συνδυασμού. Στην πράξη, άλλωστε, είναι σαφές ότι ο δήμαρχος ασκεί έντονη πολιτική επιρροή και κατευθύνει ουσιαστικά όλες τις τοπικές υποθέσεις.
*Οταν, μάλιστα, ο συνδυασμός της πλειοψηφίας δεν είναι πολιτικά συμπαγής, η πειθαρχία της πλειοψηφούσας παράταξης εξαρτάται σχεδόν αποκλειστικά από την ενοποιητική παρουσία του δημάρχου.
*Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι εάν ο δήμαρχος χάσει την επιρροή του στην πλειοψηφία, δεν μπορεί πλέον ούτε να διοικήσει το δήμο ούτε όμως και να προσφύγει στις κάλπες. Ελλείψει διαδικασιών επίλυσης των συγκρούσεων μεταξύ των οργάνων και μηχανισμών πολιτικού ελέγχου από το δημοτικό συμβούλιο, ο δήμαρχος που δεν ελέγχει την πλειοψηφία είτε περιθωριοποιείται είτε παραιτείται.
*Τα πράγματα θα ήταν εντελώς διαφορετικά εάν συνέτρεχαν οι εξής τρεις προϋποθέσεις:
α) το δημοτικό συμβούλιο, με τη συμβολή των συνδυασμών της μειοψηφίας, μπορούσε να συμπράξει στην ανάκληση των μελών της δημαρχιακής επιτροπής
β) είχε θεσμοθετηθεί ειδική επιτροπή ελέγχου του δημοτικού συμβουλίου, με τη συμμετοχή της μειοψηφίας, που θα ασκούσε ουσιαστικό έλεγχο της διαφανούς διαχείρισης των δημοτικών πόρων και
γ) ο νόμος προέβλεπε άμεση διενέργεια εκλογών σε περίπτωση παραίτησης του δημάρχου.
*Οι ανωτέρω προτεινόμενες λύσεις δεν αποτελούν παρά τους πρώτους άξονες μιας προβληματικής για τον εκσυγχρονισμό του τοπικού πολιτικού συστήματος και την ανάταση του κύρους των αιρετών αρχών.
Οι αδιαφανείς πολιτικο-οικονομικές συναλλαγές και η καταπάτηση των δικαιωμάτων της μειοψηφίας καθιστούν πλέον επιτακτική την επεξεργασία ενός «δημοτικού συντάγματος» που θα ρυθμίζει τη συγκρότηση, τη λειτουργία και τις σχέσεις των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Μέχρι την καθιέρωση όμως ενός αξιόπιστου συστήματος πολιτικού ελέγχου, η εκλογή τοπικών αρχών με απόλυτη πλειοψηφία παραμένει το μόνο δυνατό δημοκρατικό θεμέλιο της αυτοδιοικητικής δράσης.
Ο περιορισμός του πήχη της εκλογής στο 42% κατασκευάζει αντιθέτως «δημάρχους μειοψηφίας», χωρίς να λαμβάνεται καμία πρόνοια για τη δημιουργία θεσμών δημοκρατικού ελέγχου και εξισορρόπησης της δεσπόζουσας θέσης τους. Παραδόξως, την ίδια στιγμή που κυριαρχεί η ρητορεία για την ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας και την ενθάρρυνση των συνεργασιών για τη λήψη των τοπικών αποφάσεων, επιχειρείται με νόμο η μείωση της νομιμοποιητικής βάσης των τοπικών αρχόντων.
*Για άλλη μια φορά, η «μαγεία των λέξεων» δεν φαίνεται αρκετή για να κατευθύνει την πολιτική δράση. Οι δε φιλόδοξες διακηρύξεις του αναθεωρημένου συντάγματος για την πολιτικο-διοικητική αυτοτέλεια της αυτοδιοίκησης και τη διαφάνεια κατά τη διαχείριση των οικονομικών πόρων της φαντάζουν ολοένα και περισσότερο κενό γράμμα...
