Το έλλειμμα αναπτυξιακής στρατηγικής και πώς θα γεφυρωθεί

Οι συνέπειες της υγειονομικής κρίσης της Covid-19 στην ελληνική οικονομία, όπως καταγράφηκαν στα πρόσφατα προσωρινά στοιχεία της ΕΛΣΤΑΤ για το 2ο τρίμηνο του 2020, δημιουργούν αβεβαιότητες για την ταχύτητα επαναφοράς της οικονομίας και καθιστούν επιτακτική την αναζήτηση των πολιτικών που θα την υποστηρίξουν. Με δεδομένο ότι η εξέλιξη των μακρο-δεικτών – ύφεση της τάξης του 15,2%, ανεργία 18,3%, σοβαρή επιδείνωση του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών (έλλειμα 7 δισ.) – αποτυπώνει τον χαμηλό βαθμό ανθεκτικότητας της ελληνικής οικονομίας, η στρατηγική για την επόμενη μέρα, η στρατηγική της ανάκαμψης δεν μπορεί παρά να «βλέπει» σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα και να έχει στον πυρήνα της τη διαδικασία μετασχηματισμού της οικονομίας. Η ρεαλιστικότητα και η αποτελεσματικότητα κάθε αναπτυξιακής πολιτικής εκτιμάται σε πρώτο χρόνο, στη βάση των απαντήσεων που δίνονται στα ερωτήματα με «ποιους πόρους» και με «ποιο σχέδιο».

Κατά την τελευταία δεκαετία, η απάντηση στο πρώτο ερώτημα ήταν προφανώς η πιο δύσκολη. Το θέμα των διαθέσιμων πόρων και των βαθμών δημοσιονομικής ελευθερίας λειτουργούσε αποτρεπτικά σε αναπτυξιακές πρωτοβουλίες. Σήμερα όμως, στην Covid εποχή της ΕΕ, η απάντηση γίνεται αυτονόητα θετική και περιλαμβάνει σημαντική ενεργοποίηση πόρων, με προσωρινό μεν χαρακτήρα. Η συγκρότηση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάκαμψης συνολικού ύψους 750 δισ. €, προβλέπει μια σημαντική εθνική κατανομή επιχορηγήσεων και δανείων, η οποία – σε συνδυασμό με τους υπόλοιπους ευρωπαϊκούς και εθνικούς πόρους – συνιστά ένα σημαντικό εργαλείο για τον μετασχηματισμό της ελληνικής οικονομίας.

Η πιο πάνω μακρο-εικόνα του Ταμείου που αποτυπώθηκε στην απόφαση του έκτακτου Ευρωπαϊκού Συμβουλίου τον προηγούμενο Ιούλιο θα συμπληρωθεί στο αμέσως προσεχές διάστημα με την έκδοση των σχετικών κανονισμών που θα αποσαφηνίσουν τα «τεχνικά θέματα», δηλαδή τη μικρο-εικόνα. Οι έχοντες εμπειρία στον σχεδιασμό και τη διαχείριση των κοινοτικών πόρων γνωρίζουν πως το μικρο-επίπεδο αποδεικνύεται να είναι κρίσιμη μεταβλητή για την αποτελεσματικότητα του σταδίου σχεδιασμού και υλοποίησης των παρεμβάσεων, για δύο λόγους.

1. Το τελικό ύψος των διαθέσιμων πόρων για κάθε χώρα δεν μπορεί με βεβαιότητα να θεωρηθεί «κλειδωμένο», καθώς δεν διευκρινίζεται αν υπάρχει δυνατότητα επανυποβολής των προτάσεων που δεν θα τύχουν θετικής αξιολόγησης στην προβλεπόμενη διαδικασία δύο σταδίων (στάδιο 1: αξιολόγηση σχεδίου παρεμβάσεων προϋπολογισμού που αντιστοιχεί στο 70% της αρχικής κατανομής και στάδιο 2 στο υπόλοιπο 30%).

2. Δεν είναι απόλυτα ξεκάθαρα τα κριτήρια αξιολόγησης των προτάσεων αφού θα αφορούν τόσο σε επίπεδο έργου διακριτά όσο και στην ένταξή τους σε ένα συνολικό αναπτυξιακό σχέδιο.

Αυτό μας μεταφέρει στο δεύτερο ερώτημα που τέθηκε αρχικά, «με ποιο σχέδιο». Η απουσία αναπτυξιακής στρατηγικής που χαρακτηρίζει παραδοσιακά το μοντέλο μεγέθυνσης της οικονομίας, μαρτυρά ότι η απάντηση δεν μας έχει απασχολήσει όσο θα έπρεπε και δεν έχει συζητηθεί, τουλάχιστον με όρους συλλογικής διαβούλευσης, ούτε και έχει γίνει αντιληπτή η αναγκαιότητα ενός συντεταγμένου μεσο-μακροπρόθεσμου σχεδίου μετασχηματισμού. Το διαχρονικό αυτό έλλειμμα υπονομεύει τη στόχευση και αποτελεσματικότητα του σχεδίου ανάκαμψης που θα προταθεί, όχι μόνο γιατί πρέπει σε σύντομο χρονικό διάστημα να παρουσιαστεί ένα ολοκληρωμένο σχέδιο, αλλά κυρίως γιατί το σχέδιο αυτό αναπόφευκτα θα στερείται κουλτούρας συλλογικού σχεδιασμού, θα απουσιάζουν οι μηχανισμοί διαβούλευσης και θα αγνοεί την αξιοποίηση νέων σύγχρονων αναπτυξιακών φορέων. Και αυτό γιατί τα στοιχεία αυτά δεν βγαίνουν αυτόματα από το συρτάρι (όπως ένας κατάλογος έργων) αλλά απαιτούν διεργασίες που απλώνονται στον χρόνο.

Χαρακτηριστικό πρόβλημα είναι η απουσία συνέχειας στον αναπτυξιακό σχεδιασμό του ελληνικού κράτους, αφού κάθε κυβέρνηση ακυρώνει με συνοπτικές διαδικασίες τη μεσοπρόθεσμη στρατηγική της προηγούμενης. Η Εθνική Αναπτυξιακή Στρατηγική για τη Βιώσιμη και Δίκαιη Ανάπτυξη 2030, που καταρτίστηκε και παρουσιάστηκε το 2018, περιλάμβανε περισσότερες από 100 μεταρρυθμίσεις και αναπτυξιακές πολιτικές, με σαφή χρονοδιαγράμματα καθώς και 40 εμβληματικούς ποσοτικούς στόχους για την παρακολούθηση και αξιολόγηση της πορείας υλοποίησής τους. Αξίζει να αναρωτηθούμε ποια θα ήταν η σημερινή δυναμική του ελληνικού σχεδίου ανάκαμψης αν αξιοποιούσε ως αφετηρία το ολοκληρωμένο αυτό εργαλείο και ποιες οι ποιοτικές διαφορές στις προτεινόμενες παρεμβάσεις και μεταρρυθμίσεις.

Ο αναπτυξιακός σχεδιασμός δεν πρέπει να εξειδικεύεται αποκλειστικά πάνω στην προτεραιότητα της απορρόφησης και ούτε να εγκλωβίζεται στην αόριστη επίκληση των μεταρρυθμίσεων. Ενα σχέδιο ανάκαμψης αυστηρά επικεντρωμένο στη δυνατότητα γρήγορης και εγγυημένης απορρόφησης δεν σημαίνει ότι θα περιλαμβάνει εκείνα τα έργα και τις μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται για την επανεκκίνηση και δεν διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα του σχεδίου ως εργαλείο μετασχηματισμού της οικονομίας. Το ίδιο ισχύει και για την ξεπερασμένη θέση που ταυτίζει τη μεταρρύθμιση με την απορρύθμιση. Οι μεταρρυθμίσεις που θα χρηματοδοτηθούν από το Ταμείο Ανάκαμψης πρέπει να υποστηρίξουν έναν ευρύ πράσινο μετασχηματισμό της ελληνικής οικονομίας, από τον πρωτογενή τομέα μέχρι τη βιομηχανία και τις υπηρεσίες, που προϋποθέτει με τη σειρά του την ολοκλήρωση κρίσιμων θεσμικών πλαισίων όπως τα ειδικά χωρικά σχέδια, τις χρήσεις γης και τους δασικούς χάρτες. Η ουσιαστική ακύρωση της προόδου που είχε επιτευχθεί σε αυτά τα πεδία με την επανεξέταση τους από μηδενική βάση, υπονομεύει εκ των πραγμάτων την αξιοπιστία του όποιου αναπτυξιακού σχεδίου.

Εν κατακλείδι, το Ταμείο Ανάκαμψης αποτελεί μια μεγάλη ευκαιρία για τη χώρα καθώς θα διαθέσει σημαντικούς πόρους για τον παραγωγικό μετασχηματισμό της. Αυτό αποτελεί μια αναγκαία συνθήκη. Για να καταστεί και ικανή συνθήκη δεν αρκεί να επεξεργαστούμε ένα νέο αναπτυξιακό σχέδιο αλλά και έναν νέο τρόπο εκπόνησης του σχεδίου.