Μεγάλο, κακό και «κλειδωμένο»
Γιώργος Τσεμπελής, Το Βήμα της Κυριακής, Δημοσιευμένο: 2014-11-23
Σε άρθρο στο «Βήμα της Κυριακής» (5.10.2014) πρότεινα την αναθεώρηση του συνταγματικού άρθρου 110 γιατί «κλειδώνει» το Σύνταγμα και εμποδίζει αναγκαίες μεταρρυθμίσεις. Επίσης υποστήριξα ότι το Ελληνικό Σύνταγμα είναι μεγάλο (27.000 λέξεις), κλειδωμένο (άρθρο 110) και κακό. Επιπλέον δείχνω με στατιστικές αναλύσεις δεδομένων από τις χώρες του ΟΟΣΑ ότι τέτοια συντάγματα συνδυάζονται με χαμηλό κατά κεφαλήν εισόδημα και μεγάλη διαφθορά. Αυτές οι αναλύσεις αμφισβητούνται γιατί, όπως λέγεται, δεν μπορεί το μέγεθος να παίζει τόσο σημαντικό ρόλο. Σύμφωνα με τις αιτιάσεις, το μέγεθος του Συντάγματος δεν συνδυάζεται με τους οικονομικούς δείκτες απευθείας. Πολιτισμικές και ιστορικές αιτίες προκαλούν τη διαφθορά, το χαμηλό κατά κεφαλήν εισόδημα και το «μέγεθος» (ολοκληρωμένη παρουσίαση τέτοιων απόψεων στο άρθρο «Πόσο φταίει το Σύνταγμα για την κρίση» του Ξ. Κοντιάδη στο Book’s Journal, τ. 49). Αυτές οι αναφορές αγνοούν τα πιο σημαντικά επιχειρήματά μου και δεν στηρίζονται σε επιστημονική θεωρία.
Οι περισσότερες κριτικές αγνοούν το αναλυτικό μέρος του επιχειρήματος. Ενα σύνταγμα μπορεί να περιέχει τρεις κατηγορίες διατάξεων: α) ουδέτερες, όπως για παράδειγμα τον εθνικό ύμνο μιας χώρας (Μάλτα), β) κατευθύνσεις γενικού χαρακτήρα παρότρυνσης, χωρίς εφαρμοστικότητα, όπως το δικαίωμα στην εργασία και γενικότερα κοινωνικά δικαιώματα, καθώς και αόριστες έννοιες, αρχές και προδιαγραφές που είναι αυτονόητες στο δίκαιο, όπως η αναλογικότητα, και γ) κανονιστικές διατάξεις των οποίων η παραβίαση κρίνεται ως αντισυνταγματική και τιμωρείται. Οι δύο πρώτες κατηγορίες είναι δείγμα αυτού που αποκαλώ «πολυλογία», αλλά δεν έχουν κατ’ ανάγκη αρνητικές συνέπειες. Βέβαια οι γενικόλογες «ευχές» δεν έχουν ουσιαστικό λόγο ύπαρξης στο Σύνταγμα, γιατί ανοίγουν τον δρόμο σε δικαστικό ακτιβισμό που μπορεί να τινάξει προϋπολογισμούς στον αέρα ή να αποκλείσει τομείς οικονομικής δραστηριότητας (ιδιωτικοποίηση δικτύου παροχής νερού), θέματα εμπίπτοντα στην αρμοδιότητα του Κοινοβουλίου και των δημοκρατικών πλειοψηφιών που επιλέγουν το οικονομικό μοντέλο μιας χώρας. Ομως η ανάγκη αναθεώρησης του Συντάγματος προκύπτει από την επιλογή άστοχων κανονιστικών διατάξεων. Και εδώ είναι το αναλυτικό επιχείρημα που παρουσιάζω, το οξύμωρο ότι τα μεγάλα συντάγματα είναι ταυτόχρονα τα πιο κλειδωμένα, αλλά και αναθεωρούνται πιο συχνά από τα υπόλοιπα.
Το κλείδωμα ενός συντάγματος δείχνει πρόθεση του συνταγματικού νομοθέτη να μην αφήσει να αμφισβητηθούν οι περιορισμοί που εισάγει. Η αναθεώρηση δείχνει ότι αυτή η επιλογή θεωρήθηκε απαράδεκτη από τις επόμενες γενιές. Οτι, δηλαδή, οι αναθεωρούμενες διατάξεις ήταν όχι απλώς φλύαρες αλλά επιζήμιες. Γι’ αυτό ισχυρίζομαι ότι τα μεγάλα συντάγματα είναι όχι απλώς φλύαρα αλλά κακά. «Κακά» όχι υπό την ηθική ή κανονιστική (normative) έννοια του όρου (δηλαδή ότι δεν αρέσουν στον γράφοντα), αλλά υπό τη θετική (positive), γιατί περιορίζουν ασφυκτικά τους λαούς για τους οποίους συντάχθηκαν. Οι οικονομολόγοι ονομάζουν αυτό το φαινόμενο «χρονική ασυνέπεια», οι φιλόσοφοι «αδυναμία της θέλησης». Μας είναι γνώριμο από τον Ομηρο, όταν ο Οδυσσέας δένεται, για να μην υποκύψει στο κάλεσμα των Σειρήνων.
Ας έρθουμε τώρα στην εμπειρική πλευρά της ανάλυσης. Οπως φαίνεται στη μελέτη μου με τον Nardi [«A Long Constitution is a (Positively) Bad Constitution: Evidence from OECD Countries» (forthcoming), British Journal of Political Science], το μήκος του Συντάγματος έχει αρνητική συσχέτιση με το κατά κεφαλήν εισόδημα και θετική με τη διαφθορά σε όλες τις χώρες του ΟΟΣΑ. Ομως οι κριτικοί θεωρούν αυτή τη σχέση επιφαινόμενο (η πραγματική αιτιότητα βρίσκεται κατ’ αυτούς στην πολιτική κουλτούρα των χωρών). Θα προσπαθήσω να προσεγγίσω όσο μπορώ τις κριτικές για να τις υποβάλω σε έλεγχο. Θα θεωρήσω (όπως οι κριτικοί) ότι η «διαφθορά» συμμεταβάλλεται με την «πολιτική κουλτούρα», και θα χρησιμοποιήσω την πρώτη (που αποτιμάται στη διεθνή βιβλιογραφία) για να προσεγγίσω τη δεύτερη (που οι κριτικοί θεωρούν αίτιο). Δηλαδή, θα χρησιμοποιήσω τη μετρήσιμη «διαφθορά» αντί για τη νεφελώδη «κουλτούρα». Αν έχουν δίκιο, η εισαγωγή της «διαφθοράς» θα εξαφανίσει τη συσχέτιση του μήκους του Συντάγματος με το κατά κεφαλήν εισόδημα. Το άρθρο με τον Nardi εισάγει τη διαφθορά ως ανεξάρτητη μεταβλητή, καθώς και μια σειρά μεταβλητές που χρησιμοποιούν οι οικονομολόγοι ως συσχετισμένες με το κατά κεφαλήν εισόδημα (εκπαίδευση, φυσικούς πόρους, εμπόριο, επενδύσεις). Η στατιστική ανάλυση δείχνει ότι το μήκος του Συντάγματος εξακολουθεί να έχει αρνητική επίδραση στο κατά κεφαλήν εισόδημα.
Κάποιος μπορεί να πει ότι «διαφθορά» δεν εξισούται με «κουλτούρα», αλλά τότε θα πρέπει να προσδιορίσει ο ίδιος τη μεταβλητή αυτή. Θα πρέπει να το κάνει όχι μόνο αφηγηματικά, δηλαδή με ιστορικά στοιχεία του πώς κάποια διάταξη μπήκε στο Ελληνικό Σύνταγμα, αλλά με έναν τρόπο μετρήσιμο, ώστε να μπορεί να χρησιμοποιηθεί από άλλους ερευνητές. Και θα πρέπει να το κάνει για όλες τις χώρες, γιατί η σχέση μήκους και κατά κεφαλήν εισοδήματος (αρνητική) καθώς και διαφθοράς (θετική) επιβεβαιώνεται αν αναλύσουμε όλες τις χώρες του κόσμου για τις οποίες υπάρχουν στοιχεία. Οι επιστημονικές διαμάχες μπορεί να φαίνονται χωρίς πρακτικές συνέπειες. Ας προσγειώσουμε λοιπόν τη συζήτηση. Γιατί δεν θεωρούμε το αναλυτικό εύρημα που παρουσίασα πιο πάνω, δηλαδή το ότι μερικές χώρες φτιάχνουν μεγάλα και περιοριστικά συντάγματα που μετά τα κλειδώνουν και παρά τούτο τα αναθεωρούν πιο συχνά (δείχνοντας χρονική ασυνέπεια), σαν μέρος της «πολιτικής κουλτούρας» και να προσπαθήσουμε να αλλάξουμε αυτό ακριβώς; Κατ’ αρχήν να ξεκλειδώσουμε το Σύνταγμα, και μετά να το απαλλάξουμε από τις παράλογες ρυθμίσεις για τις οποίες υπάρχει ευρεία συναίνεση (όπως το άρθρο για τον βασικό μέτοχο, για τις ανάρμοστες προστασίες που παρέχει σε βουλευτές και υπουργούς, για το κλείδωμα στις ανεξάρτητες αρχές). Ολα αυτά είναι επείγουσες προτεραιότητες. Το σήμα κινδύνου ηχεί ξεκάθαρα γιατί οι προτάσεις της Νέας Δημοκρατίας για αναθεώρηση βαδίζουν προς την ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση. Προσθέτουν πλήθος νέων, ανώφελων, αμφισβητήσιμων και λαθεμένων προτάσεων. Φτάνουν πια οι «λαθάρες» και η αναγνώρισή τους εκ των υστέρων.
Οι περισσότερες κριτικές αγνοούν το αναλυτικό μέρος του επιχειρήματος. Ενα σύνταγμα μπορεί να περιέχει τρεις κατηγορίες διατάξεων: α) ουδέτερες, όπως για παράδειγμα τον εθνικό ύμνο μιας χώρας (Μάλτα), β) κατευθύνσεις γενικού χαρακτήρα παρότρυνσης, χωρίς εφαρμοστικότητα, όπως το δικαίωμα στην εργασία και γενικότερα κοινωνικά δικαιώματα, καθώς και αόριστες έννοιες, αρχές και προδιαγραφές που είναι αυτονόητες στο δίκαιο, όπως η αναλογικότητα, και γ) κανονιστικές διατάξεις των οποίων η παραβίαση κρίνεται ως αντισυνταγματική και τιμωρείται. Οι δύο πρώτες κατηγορίες είναι δείγμα αυτού που αποκαλώ «πολυλογία», αλλά δεν έχουν κατ’ ανάγκη αρνητικές συνέπειες. Βέβαια οι γενικόλογες «ευχές» δεν έχουν ουσιαστικό λόγο ύπαρξης στο Σύνταγμα, γιατί ανοίγουν τον δρόμο σε δικαστικό ακτιβισμό που μπορεί να τινάξει προϋπολογισμούς στον αέρα ή να αποκλείσει τομείς οικονομικής δραστηριότητας (ιδιωτικοποίηση δικτύου παροχής νερού), θέματα εμπίπτοντα στην αρμοδιότητα του Κοινοβουλίου και των δημοκρατικών πλειοψηφιών που επιλέγουν το οικονομικό μοντέλο μιας χώρας. Ομως η ανάγκη αναθεώρησης του Συντάγματος προκύπτει από την επιλογή άστοχων κανονιστικών διατάξεων. Και εδώ είναι το αναλυτικό επιχείρημα που παρουσιάζω, το οξύμωρο ότι τα μεγάλα συντάγματα είναι ταυτόχρονα τα πιο κλειδωμένα, αλλά και αναθεωρούνται πιο συχνά από τα υπόλοιπα.
Το κλείδωμα ενός συντάγματος δείχνει πρόθεση του συνταγματικού νομοθέτη να μην αφήσει να αμφισβητηθούν οι περιορισμοί που εισάγει. Η αναθεώρηση δείχνει ότι αυτή η επιλογή θεωρήθηκε απαράδεκτη από τις επόμενες γενιές. Οτι, δηλαδή, οι αναθεωρούμενες διατάξεις ήταν όχι απλώς φλύαρες αλλά επιζήμιες. Γι’ αυτό ισχυρίζομαι ότι τα μεγάλα συντάγματα είναι όχι απλώς φλύαρα αλλά κακά. «Κακά» όχι υπό την ηθική ή κανονιστική (normative) έννοια του όρου (δηλαδή ότι δεν αρέσουν στον γράφοντα), αλλά υπό τη θετική (positive), γιατί περιορίζουν ασφυκτικά τους λαούς για τους οποίους συντάχθηκαν. Οι οικονομολόγοι ονομάζουν αυτό το φαινόμενο «χρονική ασυνέπεια», οι φιλόσοφοι «αδυναμία της θέλησης». Μας είναι γνώριμο από τον Ομηρο, όταν ο Οδυσσέας δένεται, για να μην υποκύψει στο κάλεσμα των Σειρήνων.
Ας έρθουμε τώρα στην εμπειρική πλευρά της ανάλυσης. Οπως φαίνεται στη μελέτη μου με τον Nardi [«A Long Constitution is a (Positively) Bad Constitution: Evidence from OECD Countries» (forthcoming), British Journal of Political Science], το μήκος του Συντάγματος έχει αρνητική συσχέτιση με το κατά κεφαλήν εισόδημα και θετική με τη διαφθορά σε όλες τις χώρες του ΟΟΣΑ. Ομως οι κριτικοί θεωρούν αυτή τη σχέση επιφαινόμενο (η πραγματική αιτιότητα βρίσκεται κατ’ αυτούς στην πολιτική κουλτούρα των χωρών). Θα προσπαθήσω να προσεγγίσω όσο μπορώ τις κριτικές για να τις υποβάλω σε έλεγχο. Θα θεωρήσω (όπως οι κριτικοί) ότι η «διαφθορά» συμμεταβάλλεται με την «πολιτική κουλτούρα», και θα χρησιμοποιήσω την πρώτη (που αποτιμάται στη διεθνή βιβλιογραφία) για να προσεγγίσω τη δεύτερη (που οι κριτικοί θεωρούν αίτιο). Δηλαδή, θα χρησιμοποιήσω τη μετρήσιμη «διαφθορά» αντί για τη νεφελώδη «κουλτούρα». Αν έχουν δίκιο, η εισαγωγή της «διαφθοράς» θα εξαφανίσει τη συσχέτιση του μήκους του Συντάγματος με το κατά κεφαλήν εισόδημα. Το άρθρο με τον Nardi εισάγει τη διαφθορά ως ανεξάρτητη μεταβλητή, καθώς και μια σειρά μεταβλητές που χρησιμοποιούν οι οικονομολόγοι ως συσχετισμένες με το κατά κεφαλήν εισόδημα (εκπαίδευση, φυσικούς πόρους, εμπόριο, επενδύσεις). Η στατιστική ανάλυση δείχνει ότι το μήκος του Συντάγματος εξακολουθεί να έχει αρνητική επίδραση στο κατά κεφαλήν εισόδημα.
Κάποιος μπορεί να πει ότι «διαφθορά» δεν εξισούται με «κουλτούρα», αλλά τότε θα πρέπει να προσδιορίσει ο ίδιος τη μεταβλητή αυτή. Θα πρέπει να το κάνει όχι μόνο αφηγηματικά, δηλαδή με ιστορικά στοιχεία του πώς κάποια διάταξη μπήκε στο Ελληνικό Σύνταγμα, αλλά με έναν τρόπο μετρήσιμο, ώστε να μπορεί να χρησιμοποιηθεί από άλλους ερευνητές. Και θα πρέπει να το κάνει για όλες τις χώρες, γιατί η σχέση μήκους και κατά κεφαλήν εισοδήματος (αρνητική) καθώς και διαφθοράς (θετική) επιβεβαιώνεται αν αναλύσουμε όλες τις χώρες του κόσμου για τις οποίες υπάρχουν στοιχεία. Οι επιστημονικές διαμάχες μπορεί να φαίνονται χωρίς πρακτικές συνέπειες. Ας προσγειώσουμε λοιπόν τη συζήτηση. Γιατί δεν θεωρούμε το αναλυτικό εύρημα που παρουσίασα πιο πάνω, δηλαδή το ότι μερικές χώρες φτιάχνουν μεγάλα και περιοριστικά συντάγματα που μετά τα κλειδώνουν και παρά τούτο τα αναθεωρούν πιο συχνά (δείχνοντας χρονική ασυνέπεια), σαν μέρος της «πολιτικής κουλτούρας» και να προσπαθήσουμε να αλλάξουμε αυτό ακριβώς; Κατ’ αρχήν να ξεκλειδώσουμε το Σύνταγμα, και μετά να το απαλλάξουμε από τις παράλογες ρυθμίσεις για τις οποίες υπάρχει ευρεία συναίνεση (όπως το άρθρο για τον βασικό μέτοχο, για τις ανάρμοστες προστασίες που παρέχει σε βουλευτές και υπουργούς, για το κλείδωμα στις ανεξάρτητες αρχές). Ολα αυτά είναι επείγουσες προτεραιότητες. Το σήμα κινδύνου ηχεί ξεκάθαρα γιατί οι προτάσεις της Νέας Δημοκρατίας για αναθεώρηση βαδίζουν προς την ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση. Προσθέτουν πλήθος νέων, ανώφελων, αμφισβητήσιμων και λαθεμένων προτάσεων. Φτάνουν πια οι «λαθάρες» και η αναγνώρισή τους εκ των υστέρων.
